刘曙光：用激励和免责政策鼓励改革非常必要

　　本报专访《深圳经济特区改革创新促进条例》起草人：

　　改革失败究竟能否免责

　　本报记者 李桂茹

　　引领中国前20年改革开放之先的深圳经济特区如今向何处去？对此，举世瞩目。最近，深圳一项被人们称为“免责条例”的《深圳经济特区改革创新促进条例》的立法出台，犹如一石激起千层浪，引发不小的争议。赞成者认为将改革创新纳入法制化的轨道，是社会进步的体现。允许试错、宽容失败，是鼓励和保护改革者大胆创新。反对的则认为，免责条款易成为领导者在工作失误时开脱责任的保护伞，也会成为一些人假借改革谋取私利的护身符。

　　专门为改革创新立法，不仅在全国首开先河，在世界各国也属罕见。究竟为何要为改革立法？日前，记者就此专访了几位《条例》起草人和参与者。

　　摸着石头过河的时代结束了

　　“此项立法是为改革修了一座大坝，可有人只看到了泄洪口。”深圳市人大法制委员会副主任、该《条例》起草人之一的刘曙光，谈起对条例的争议时这样说道。他说，《条例》的本意是通过立法来引领、规范改革，达到促进改革的目的。刘曙光认为：改革开放初期缺乏经验，只能“摸着石头过河”，这也是前期改革创新的缺陷。在深化改革阶段，必须规范有序，不能单纯靠行政推进，改革创新与法律制度之间的矛盾，应该通过法律手段来处理。通过立法确定改革的合法性和有效性，用立法来保护、促进、规范改革创新，以“免责”激励改革非常必要。“现在的改革是理性改革，‘摸着石头过河’的时代应该结束了，应该用法律来引领和规范改革了！”刘曙光说。

　　我国历经20余年的改革，大量采取先改革后立法的方式。这种以政策为主、人治痕迹明显的改革方式，随着法律制度的逐渐完备，其操作空间已经越来越小，而且明显与我们国家法治的发展方向不相符合。20年后的今天，深圳的国内首部改革创新法，是改革在立法层次上的探索。刘曙光说，这项立法不仅对深圳的改革创新会起到极大的促进作用，对全国一些发达省份、尤其是对改革创新处于超前地位的地区，也具有重要的示范意义。

　　改革成为法定责任 主动权还给公众

　　改革开放20多年了，这个时候来为改革创新立法是不是滞后了呢？参与此项法规讨论的深圳社会科学院院长乐正不这样认为。他说，中国改革的攻坚阶段刚刚开始，更艰巨的改革序幕刚刚拉开，而且必然要触及到各方面深层次的利益。因此，《条例》出台恰逢其时。

　　《条例》的一个亮点是：明确改革创新是国家机关的法定职责。过去强调的是机关的执行功能，从某种意义上说是被动的。《条例》的出台，使改革成为法定责任，而不仅仅是行政命令，不改革就是违法，就要追究责任。同时规定，改革创新与法律冲突时，如果改革措施时效性强，可以先提请法规的制定机关批准后先行改革，后再改法。

　　由谁改革和为谁改革？针对这个问题，《条例》专门有一章“公众参与”，将听证会作为法律程序确定下来，这是一个新的突破。《条例》明确指出，对涉及公众利益的重大改革创新，有关单位应当举行听证会。听证会的有关情况应当向社会公布，听证意见应当作为决策的主要依据。涉及公共利益的重大改革创新，有关单位在正式表决之前将方案或方案要点向社会公示。改革效果评估的过程和结果都要向社会公开，同时奖励提出好的改革创新建议的市民，这是很大的制度创新。

　　刘曙光说，以前的改革模式，主要是政府单方面的行为，是至上而下的改革，人民群众的价值取向的体现相对较弱。新一轮改革创新必须规范、有序，增加改革的透明度和民主参与度，改革创新的主动权要交给公众。

　　改革失败者可以免责

　　《条例》最大的争议是改革失误可以免责。免责的3个条件是：改革创新方案制定程序符合《条例》有关规定；个人和所在单位没有谋取私利；没有与其他单位或个人恶意串通。

　　究竟应不应对改革失败者予以免责？刘曙光解释说，深圳有关部门在调查中发现，由于改革创新带有风险，一些干部不求有功，但求无过，既不让位，又不作为。这种庸碌状态是阻滞深圳改革进程的大敌。“免责”是一种鼓励改革的信号和姿态，通过激励政策和免责政策的实施，让那些面临困境的改革创新者抛却顾虑，挺直腰杆，再接再厉。

　　乐正认为：把“免责”的规定写进《条例》，是从法律的高度对改革创新提供了最强有力的保护和支持。因为任何改革都有风险，就像搞科学试验一样，改革出现某些偏差、意外，是应该允许的。如果不区分情况，将所有风险都让改革者承担，不仅不公平，而且会挫伤锐意改革者的积极性。更何况，《条例》第41条在免责同时还规定：法律、行政法规另有规定的，从其规定。这对免责也有了限制，并非无原则试错。

　　有学者质疑，在越来越强调“官员问责制”的政策大背景之下，提出这样的法规是否在客观上为改革官员寻找法理保护伞呢？改革失败免责是否纵容官员妄为？乐正说，希望关注此事的人们理性地留出一个观察期，不要急于下结论。深圳改革创新立法本身也是一种改革尝试，难免存在不足和缺陷，今后会根据实施效果和形势发展作进一步修改、完善。

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