对症才能下药

　　目前，对城市穷人区的看法有很多，并且都有一番道理；关于治理，人们提的建议有“疏”有“堵”，相差甚远。现实中，各地政府对穷人区也不尽相同，有的漠然处之，有的恨不得立即清除，或是巧妙掩饰。这其中，各有各的问题。

　　如何看待穷人区？如何治理穷人区？本来就没有统一的答案，在各种观点的争执下就更显得无所适从。

　　要回答这些问题，必须先回到穷人区的成因这个源头上来。了解边缘区、衰落区两类穷人区的不同成因，掌握各自的特点和发展趋势，才能“对症下药”，分别给出合适的治理之道。

　　这样，才能在错综繁杂的建议、意见中理出一条清晰的脉络来，所有难题将迎刃而解。

　　两类穷人区的区别

　　从成因看，穷人区有边缘区和衰落区两类。前者是由于某区域的经济发展、城市建设、某类资源的比较优势等，吸引外来人口迁移而在该区域的边缘或外围形成的穷人区；后者则是由于本区域的经济发展、城市建设等比较落后，或者较邻近的其他区域落后，而沦为穷人区。

　　边缘区与衰落区，从表面看没有什么特别大的区别，都是有大量贫困者集聚，环境脏、乱、差，各项福利设施落后，生活水平低，市场秩序较混乱，治安状况差。但由于形成原因的不同，两者在发展规模、趋势等方面还是存在明显的差异。

　　两类穷人区的差异，具体表现在以下几方面：

　　(一)从发展规模看，边缘区是不断变迁的，并且规模在扩大；衰落区处于其他经济发达区的包围之中，在不断缩小，不具备向外的扩展性。

　　边缘区都有一个或一个以上的伴生区。伴生区由于经济发展、城市扩展等原因有可能扩大，边缘区则会随之变迁或是扩大规模。像前文提到的首钢搬迁，很多外来打工者也会随着首钢搬迁而在新的地方形成边缘区，就像候鸟一样。因此，在地理概念上，边缘区具有向外的扩展性。

　　衰落区则是不一样的，因处于其他经济发达区的包围之中，所以不具备向外的扩展性。即使像沈阳的铁西区这样面积较大的衰落区，它也不会扩大到周边的其他区。相反，由于政府的城区改造工作，衰落区的规模会逐步缩小。前文提到的上海的虹镇老街，拆迁工作一直在进行中，几乎所有的受访者都相信这个地方“不出三年必将被高楼大厦取代”。

　　(二)从区域功能看，衰落区更像“城市的伤疤”；边缘区则具有两重性，一方面影响了城市形象，另一方面又为城市建设和经济发展提供了外来的廉价劳动力。

　　衰落区往往处于城市的核心地带，这里的地价都很高。衰落区要么属于被遗忘的历史角落，要么曾辉煌过，但由于资源枯竭或经济不景气而衰落下去。这些区域最影响城市形象，并且所占土地的机会成本比较高。

　　边缘区则有其两重性，既存在各种各样的问题，又为伴生区的发展提供了不可或缺的廉价劳动力。

　　(三)从发展趋势看，边缘区会一直存在下去，而衰落区将会逐渐减少。

　　我们知道，边缘区与城市的某一区域是伴生关系。只要这样的区域存在，就一定会在其周边地区形成穷人区。而经济发展与城市建设是城市发展的主旋律，中国城市化的步伐应不会减慢，或是停下来，所以，边缘区就不可能消失。

　　反倒是，随着城市化进程的加快，一些区域定位的调整，以及产业转型、技术进步等因素，衰落区将逐渐减少，甚而从理论上不排除消失的可能性。

　　针对性的解决方案

　　对于两类不同的穷人区，当然应根据各自的发展特点，提出有针对性的治理方案。

　　1、边缘区：宜疏不宜堵。

　　针对边缘区具有扩展性并长期存在的特点，政府在治理时应更多考虑，如何进行合理规划，做好公共福利设施的建设，既充分利用外来打工者的优势来发展经济，又加大市场监管力度，并改造周边环境。

　　著名学者吴思就认为，我们可以把贫民窟换种叫法，叫进城第一台阶，或便宜聚居地。城市化是不可逆转的，农民总是要进城的，那么农民现在要不要这个台阶？这种聚集地一定会黑社会横行吗？一定是污水遍地吗？如果谈这个，就应该有这个台阶。只要城市为他们在郊区划一块公共地，统一规划管理就行了。

　　2、衰落区：改造与转型。

　　对于老城区、城中村这些在城市建设中形成的衰落区，政府应进行拆迁改造，既提供给当地居民一种福利，又改善了城市的整体形象，并提高了土地的价值率。对于那些因资源枯竭或是支柱产业日薄西山的衰落区，政府考虑的应当是，调整区域定位，尽快完成产业转型，鼓励中小企业的发展，以提高就业率。通过经济的二次腾飞，改变此类衰落区的落后面貌。

　　作者：康建中

　　资料1：国外消除贫民窟的两种模式

　　在当今世界上，有两个大城市以没有贫民窟著称。一个是瑞典首都斯德哥尔摩。瑞典是个高税收高福利的“民主社会主义”宪政国家，拥有发达的社会市场经济，公民可以自由迁徙、择业，全国几乎没有城乡差别。该国实行“从摇篮到坟墓”的高水平社会保障制度，公民住房也在它的保障之下。斯德哥尔摩市区近70万人口中，10万富人在交纳高额累进所得税后仍然有能力拥有各式花园住宅。其他人住在公寓楼内，几无贫富之别，平均不到两人就有一套多居室住房，分布在规划很好的29个住宅区与6个卫星城，公共设施配套，工作、生活、文化服务三结合，以整洁、方便、舒适著称。尤其是人均拥有地下车库面积冠于全球，使斯德哥尔摩居民区绝无发达国家城市常见的乱停车之弊。

　　而朝鲜是个国家对居民的人身控制极严格的社会，户口管制之密甚于改革前的中国，国家对逃荒者和其他非经特许的流动人口惩罚非常严厉，首都平壤创造了一桩奇迹:在全国性饥荒之中仍然保持煌煌帝都气象，既无打工潮，亦无贫民窟。

　　从根本来说，要想消除slum无非是两个办法:或者像瑞典，以“福利国家”的责任消除贫民群并使之富裕起来融入都市正常生活;或者像朝鲜，把slum(下层聚落，贫民窟)当成squatter(非法聚落)来处理，以不受制约的管制权力把贫民赶走乃至根本就禁止他们进入城市。而当今的绝大部分发展中国家既没有能力如瑞典那样造福于穷人，也没有权力如朝鲜那样赶走和抓捕穷人，所以他们都难以避免slum现象——众所周知，甚至连包括美国这样的发达国家也没有能完全做到这一点:尽管像纽约哈莱姆、华盛顿14号街这类地方如今街区建筑与公共设施景观与历史上的贫民窟已不可同日而语，但由于居民相对贫困和治安不良仍被视为slum类型的社区。

　　作者：秦晖，清华大学人文社会科学学院教授

　　资料2：非洲解决城市贫困的新措施

　　2006年4月4日，在肯尼亚首都内罗毕，来自非洲30个国家的众多首相举行了非洲住房与城市发展部长级会议(AMCHUD)。该会议把城市贫困危机作为国际政治和国家的重大问题，提上了议事日程。非洲首相会议正讨论为促进城市发展和城市住房问题提出的10点规划。这些措施旨在减少城市贫困、消除潜在的社会隐患、对于政府为社会服务不够的方面尽快着手相应的修补。

　　这个会议由肯尼亚政府和联合国人居署(UN-HABITAT)共同举办，并由南非主持。他们希望把会议宣言转化为一系列的解决全球城市化进程中的贫困，救助非洲那些居住在贫民窟中的70%的城市人口。

　　此次会议所讨论的10项核心问题前5项如下：

　　1、中央权力下放地方，国家将更多的制定政策的权力赋予地方官员。他们认为，如果没有城市的可持续发展，以及机构和政策构架的可持续发展，就没有真正的可持续发展。这就需要将中央的财政权下放地方，改善公共服务，推动城乡发展一体化，改善治理，允许地方社区参与政策的完善过程。

　　2、关于机构和政策构架，很多与会国家表示他们正在修改或制定新的城市发展或住房供给计划。很多国家认为政府在给低收入和中等收入阶层提供住房，以及加强治理方面大有可为。他们认为，住房供给并不是一项孤立的政策，而应该是涉及所有政府部门的一项国家政策。他们也研究中期政策构架，以更好地治理环境，改善住房供给，加强旧城区改造，加强住房部和土地部之间的协调。

　　3、关于土地治理和发展，大家一致认为必须让所有的部门拥有足够的土地，结束使土地问题政治化的倾向，特别是掠夺土地的行为。对此，许多部长也介绍了在他们国家里关于土地所有、开发及使用的制度安排和规定。

　　4、与会者认为，必须建立为住房供给提供资金的稳定机制，公共部门和私营部门必须建立新的、互利的公私合作伙伴关系。有些与会国家建议对不同的收入和社会团体提供帮助。另外一些人则建议国家预算的一部分应该用于住房供给。他们还提出可以根据国际或地区最好的经验，尝试有利于贫困阶层的资金提供机制，以及一个低成本住房供给计划。

　　5、与会者认为，在

城市规划，工程建设，防治

艾滋病，打击腐败，武装冲突后的治理，以及加强妇女地位和金融体系建设等诸多社会生活方面，必须在地方和国家两个层面上都强化执政能力的建设。

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