政府救助过度 金融企业市场退出机制须完善

　　◎ 本刊记者 胡 伟

　　“中国的金融企业缺乏淘汰机制和市场退出机制。”4月23日，中国人民银行研究局副局长焦瑾璞在“第二届中国金融改革高层论坛”上，针对中国部分金融机构在进行多年公司治理后仍存在很大的金融风险问题时，指出了其症结所在。

　　政府过度救助金融机构

　　近些年来，伴随着金融机构的改革，政府救助只不过过去对金融机构的救助靠财政，现在转移到靠中央银行了。央行通过发债来贷款，央行不仅成为银行体系的最后贷款人，而且成为了中国金融体系风险成本的最后买单人。

　　自1998年以来，我国政府为救助金融机构和推进金融改革总共花了5万亿人民币。这5万亿主要包括：1998年，财政部发行2700亿元特别国债，用来补充4家国有商业银行资本金；1997年爆发亚洲金融危机后，中央银行给各省2000亿元的补贴资金；海南发展银行清算费用和处置城市信用社风险的费用；从工农中建四大商业银行剥离的1.4万亿元

不良资产；四大

资产管理公司从央行再贷款6700亿元；向中行、建行、工行股份制改造注资600亿美元；中行、建行、

工行股改中核销不良资产和免税超过1万亿元；支持农村信用社改革1700亿元，给农村信用社的专项补助200亿元，还有个别属于政策性的补助接近2000亿元；近两年处理11个金融风险严重的证券公司的费用等等。

　　“5万亿人民币是什么概念？就算GDP是15万亿的话，那等于国家拿了三分之一的钱来救助金融机构。”焦瑾璞说，“政府对金融机构是过度救助。”

　　由于缺乏市场化退出机制，现在只要成立了金融机构，就很难退出市场。它退不出市场，迫于社会稳定的压力，国家就必须救助，这必然扭曲了金融资源的配置，对金融稳定构成了隐患。不仅如此，政府在救助过程中过多地运用行政手段而非市场手段，这样导致政府成为金融机构风险损失的最后承担者。金融机构的债权人和债务人实质上都等于买了国家保险单，均不承担损失。

　　焦瑾璞认为，政府的过度救助不但不利于金融机构治理结构的提升，反而会鼓励或诱发金融机构的恶意经营行为。非市场化的退出机制给中央银行和各级财政都造成了巨大的负担，主要是表现为各级政府和财政为金融机构的负债提供了隐性的全额担保，政府信用与银行信用不分，对金融机构的救助和对债权人的保护过多依赖中央银行再贷款和财政资源。这些状况加重了财政负担，冲击了货币政策和中央银行的财务安全，对政府信用也产生了不利的影响。

　　目前，全国有3万多家农村信用社正面临改革，如果部分信用社经营不善，政府还敢接手它们的债务么？焦瑾璞说：“农村信用社改革如果3年达不到预期，它们的问题将会逐渐暴露出来，并且隐性的巨大负担会对下一步货币政策包括中央银行的财产安全产生影响。”

　　“现在大家都在讲商业银行的不良资产，没有人关注中央银行有没有不良资产，实际上收不回来的再贷款都算是不良资产。关于金融机构下一步的改革，我给大家唱个反调，必须要建立和完善规范的金融机构市场退出机制。”焦瑾璞说。

　　规范的市场退出机制既包括“事后”也包括“事前”

　　一般来讲，金融机构的市场退出形式主要包括接管、重组、吊销许可、关闭、撤销、清算和破产。而这些形式在我国金融改革过程中基本上都采取过。从1995年9月中国人民银行接管中银信托投资公司，到1998年央行相继关闭了中国农业发展信托投资公司、中国新技术创业投资公司、海南发展银行、广东国际信托投资公司等几家存在严重问题的金融机构等等。

　　但这些形式都是事后的，我们缺乏事前预警机制。焦瑾璞说：“规范的金融机构市场退出机制包括4个方面的内容，即风险预警机制、风险救助机制(包括风险的处置，金融机构接管、重组，最后贷款人机制等)、清算制度和市场退出的问责制。”

　　从我国有关金融机构市场退出的典型案件来看，目前我国主要采取风险救助机制。而事前的风险预警机制建设还比较差。当前，关于建立金融风险预警预报系统已提上议事日程，但还没有完全付诸实施。“如果发现金融机构有风险了，一般情况下这个机构就已经烂到不能救助的地步了。”焦瑾璞说。

　　我国的清算制度还亟待完善。国务院规定的清算次序是首先偿付自然人，然后偿付企业法人。而现在基本上不存在对哪些人优先偿付。“好像谁闹得凶就给得多，如果不闹就不还你了。”焦瑾璞形象的说。而且一般在对自然人进行偿付后，资产就剩下不了多少了，导致企业法人遭受巨大损失。

　　在本次论坛上，一位浙江的银监局官员述说了目前地方政府在处理金融机构风险问题上的苦衷。他说，地方金融机构的设立是由中央银行审批的，而且规定了股东资格和高管人员任职资格，但一旦出现了问题，就要地方政府承担包袱来维持稳定。他建议尽快建立金融机构的市场退出问责制。

　　早在去年年底，银监会主席刘明康就强调要建立市场退出问责制，严厉追究有过错的高级管理人员的行政责任、民事责任和刑事责任。焦瑾璞说：“现在我们的证券投资者保护基金管理办法和保险保障基金管理办法中都有问责制了，将来的存款管理条例上也会有。”

　　三项制度是退出前提

　　基于我国国情，中央“十一五”规划的《建议》提出，规范金融机构市场退出机制，建立相应的存款保险、投资者保护和保险保障制度。焦瑾璞认为这三项制度是规范金融机构市场退出机制的前提。

　　目前这三项制度的建立工作在稳步地推进中。2005年1月1日，中国保监会发布《保险保障基金管理办法》。该管理办法的出台，标志着我国保险保障基金制度的正式建立，这是我国金融领域的一项重大改革和制度创新，它意味着我国长期以来实行的“金融机构破产，国家财政兜底”体制在保险领域被率先冲破。保险公司的市场退出通道得以确立。与此同时，保险保障基金的救济机制，既可以保护保单持有人的利益，又可以促使投保人选择财务实力强、管理水平高和服务信誉好的保险公司，增强保险公司的市场约束，有效减轻保险市场中的道德风险。

　　同年6月30日，中国证监会、财政部、人民银行联合发布了《证券投资者保护基金管理办法》。根据该管理办法，证券投资者保护基金有限责任公司主要是对证券交易者利益进行保护。在现阶段，中小投资者与证券公司之间存在着严重的信息不对称，证券公司的经营不善或者违法违规经营对投资者利益极易造成损害，当证券公司破产时，投资者可能会遭受损失。为此，除了加强对证券公司的监管来保护投资者以外，世界上发达证券市场都建立起投资者保护制度，作为最后的保护措施。中国证券投资者保护基金有限责任公司也于2005年9月29日正式挂牌成立，这对于建立证券公司风险处置长效机制，保护投资者利益有着积极作用。

　　目前这三项制度中，只有存款保险制度还没有建立起来。而实际情况是，虽然不存在存款保险制度，但却采取了无限的存款保险制度，即政府用信用来担保，并最终由政府来处理风险严重的金融机构。这种情况正如与会专家所言对金融机构和存款人都没有好处。

　　现在有关存款保险制度是否应该建立还在争论和讨论中，有专家认为时机尚不成熟，而中国农业银行总行资金交易中心风险管理处副处长熊坤立认为，建立存款保险制度是一种必然的趋势，它有助于金融机构市场退出机制的建设。焦瑾璞也有同样的观点。他认为，进一步规范和完善金融机构的市场退出机制的时机已经基本成熟了。他基于以下原因得出判断：我国金融机构改革已基本完成，金融风险初步得到控制，宏观经济运行比较平稳，更重要的是在政策上已经没有了障碍。

　　中国社科院金融研究所副研究员彭兴韵认为，存款保险制度实质意义之一就在建立风险隔离。如果没有这种风险隔离，一家银行的破产清算往往会殃及池鱼，引发银行体系的多米诺骨牌效应。实质意义之二是完善货币调控机制、增强中央银行的信用独立性。因为央行以前在一定程度上反复充当了金融体系救火队的角色，从最近一段时间向证券公司提供数百亿元的再贷款，到此前央行为解决农村信用社、城市商业银行的清偿能力问题、解决国有商业银行的不良债权问题而发放的再贷款等等，这些都直接削弱了中央银行的信用独立性。

　　据焦瑾璞透露，央行关于“加快建立我国存款保险制度”的详细方案，已于2005年年底上报国务院。如果进展顺利，建立存款保险制度的相关工作马上就会启动。焦瑾璞说，设立存款保险制度的条件已基本具备，市场退出机制的建立须以存款保险制度为前提，这样才能保障存款人的利益。这个方案的基本框架是：明确规定存款保险限额；强制存款保险，防止出现逆向选择；存款保险机构由政府管理并具有履行职能所需要的职权；实行事前征收保费方式累积基金；实行差别费率，促进金融机构公平竞争。

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