唐双宁：农村金融市场发展与农信社的改革

　　◎ 唐双宁

　　一、关于中国农村金融市场的发展

　　目前我国农村银行类金融机构主要有四个种类、六种机构，分别是商业银行中的农业银行，政策性银行中的农业发展银行，农村合作金融机构中的农村信用社、农村商业银行和 农村合作银行，以及邮政储蓄机构。这几类机构的基本状况是：

　　从机构网点布局看，这几类机构共有124255个网点，其中104671个分布在县市及以下地区，占网点总数的84.2%，其分布特点是：农业银行的机构主要分布在大中城市、县市一级和部分乡镇；农业发展银行的机构主要分布在省、地市和部分粮食主产区的县市；邮政储蓄机构分布在全国各地；农村合作金融机构几乎全部在县市及以下。

　　从资产负债看，2005年末，四类农村金融机构的资产总额10827l亿元，占金融机构资产总额374697亿元的28.8%；负债总额105523亿元，占金融机构负债总额358070亿元的29.4%。其中，四类机构存款总额87363亿元，占金融机构存款总额300209亿元的29%；贷款总额58004亿元，占金融机构贷款总额206839亿元的28%。

　　从信贷支农情况看，2005年末，农业银行、农业发展银行和农村合作金融机构涉农贷款(包括农村信用社各类贷款、农业发展银行收购贷款和农业银行用于农村龙头企业、扶贫、乡镇企业、电网改造、基础设施贷款等)余额达到4万亿元，占全部金融机构贷款总额20.7万亿元的19%，比“十五”初期增加1.6万亿元，平均每年增长11.7%，但大大低于全国的总体增长水平(全部银行业金融机构贷款余额比“十五”初期增加11.5万亿元，年均增长24%)。这一方面说明我国城乡金融市场发展的不平衡，另一方面也说明我国农村金融市场发展的巨大潜力。

　　在上述支农贷款中，农村合作金融机构发挥着十分重大的作用。截至2005年末，农村合作金融机构投放农村的贷款总量首次突破2万亿元，用于支持农业的贷款总量首次突破l万亿元，直接到户的贷款(农户贷款)比重达到80%。农业贷款比改革前的2002年末增长80.5%，增速高于同期各项贷款余额平均增速22.6个百分点。特别是农户小额信用贷款和联保贷款两个金融产品的广泛推广，缓解了农户贷款难的现象，2005年共有7000万户农户获得了贷款支持，占全国2.2亿农户的31%，占有贷款需求且符合贷款条件农户数(1.2亿)的近60%，受惠农民2亿多。到今年一季度末，农村合作金融机构贷款余额达到23895亿元，其中，农业贷款余额达到11668亿元，农户贷款余额达到8998亿元。

　　然而，由于体制、机制、政策等多方面原因，目前我国农村合作金融机构还普遍存在资产质量差、财务包袱重、风险补偿能力低、法人治理不完善、案件高发等问题，制约了农村金融市场的发展和服务“三农”作用的充分发挥。这是需要认真对待的。

　　二、关于农村信用社的改革

　　我国农村信用社改革试点工作已经进行了两年多时间。两年多来，农村信用社改革试点工作顺利开展，并取得阶段性重要成果。但是，这类机构由于基础差，底子薄，历史包袱重，管理体制特殊，情况十分复杂，仍然存在很多问题，需要通过进一步深化改革逐步予以解决。

　　我们提出，要在巩固前两年改革成果的基础上，按照经营现代化的方向深化改革，加强监管，改善服务，争取1年左右时间实现贷款风险五级分类，3年基本理顺管理体制，用5-10年时间把农村合作金融机构分期分批逐步建成产权明晰、经营有特色的社区性农村银行业机构。

　　一年实现五级分类，是指从今年开始在全国农村合作金融机构全面推行贷款五级分类，通过五级分类，摸清农村合作金融的风险底数，并以此为基础制定提足拨备和资本充足率逐步达标的规划。

　　三年基本理顺体制，是指争取用三年左右时间基本理顺省联社同县联社、信用社的管理体制。目前农村合作金融管理体制中还存在省级联社职责定位模糊、职责边界不清的问题，主要表现在省级联社既是农村合作金融机构发起设立、受农村合作金融机构委托对其实施行业管理的联合体，又是受省级政府委托对农村合作金融实施管理、带有一定行政色彩的管理机构，同时还是一家可以经营部分资金业务、清算业务的独立的管理服务型金融企业法人，三种职能集于一身。这个问题是一定历史条件下的产物，也是前进中的问题。对此，应当承认现状、因地制宜、不断完善、逐步理顺；要按照是否有利于农村合作金融可持续发展、是否有利于防范化解风险、是否有利于促进当地经济发展和新农村建设的原则，允许各地省级联社结合实际探索符合本地情况的管理模式，用3年左右时间将这个问题基本理顺。

　　用5-10年分期分批逐步建成社区银行型的现代金融企业，是指农村合作金融由于基础差，底子薄，历史欠账多，虽然前期改革解决了一些包袱，但很多深层次的矛盾和问题是历史长期积累形成的，不可能短时期内全部解决，需要一个较长的时期。但也要看到，经过两年多的改革，已经打下一个良好的基础，按照现在的发展态势，在现有改革政策能够完全兑现的情况下，通过农村合作金融自身的努力和外部条件的进一步支持，“5-10年”的目标是有可能实现的。其中，有些地区如上海、深圳等，甚至1-2年就可以实现，而西部一些地区则可能时间要更长一些，但总体上经过5-10年的艰苦努力，基本上可以发展为现代金融企业。

　　农村信用社改革有一个逐步深化的过程，就好比举行一场“接力赛”。接力赛一般都有“四棒”，农村信用社改革“四棒接力赛”的第一棒已经跑完，取得了重要进展和阶段性成果。 今后，农村信用社改革的任务就是要继续跑好后三棒。

　　其中，第二棒就是在认真总结前两年改革试点经验的基础上，从今年开始，力争用两年左右时间，努力实现资产分类顺利转轨、案件专项治理初见成效、服务功能进一步完善、风险监管体制基本到位、规制体系初步形成、公司治理作用开始显现等六大目标。这一期间，要着重抓好贷款四级分类向五级分类的过渡，确保2007年双轨运行，2008年顺利实现贷款五级分类“单轨制”；要力争用1年左右时间，在遏制案件高发、降低案件损失、严肃查处责任人、加强制度建设等方面取得初步成效；要基本消除各种不合理的歧视政策，引导农村合作金融机构强化支农服务意识，创新金融产品，创新服务方式，完善服务功能，为社会主义新农村建设提供有效支持；要按照新的监管理念，逐步统一监管标准，实施分类监管，革新监管流程，初步建立起以非现场监管为主导，非现场监管和现场检查适当分离的监管框架；要建立符合农村合作金融机构实际的公司治理架构，初步规范股东(社员)大会、董(理)事会、监事会的运作机制，逐步形成相互制衡关系；要在清理规制基础上，基本健全和完善从市场准入到市场退出，从风险控制到处置，从治理架构到运行机制，从非现场监管到现场检查等各个环节完整、科学的农村合作金融规章制度体系。同时，要注重研究和解决省联社职责定位模糊、职责边界不清的问题，逐步理顺省联社同县联社、信用社的管理体制，规范省联社履职行为。结合中央银行专项票据政策的兑付以及其他扶持政策的落实，着力推进法人机构整合，规范经营行为，转换经营机制，逐步培育农村合作金融机构自身可持续发展能力和防范风险的能力，使之成为真正的市场主体。

　　第三棒就是要利用三年左右时间，即到2011年前后，争取实现“八大目标”：即管理体制基本理顺；资产质量持续改善；机构性质持续变化；支农作用全面发挥；公司治理效果明显；管理水平明显提高；专项治理大见成效和队伍素质不断提高。

　　第四棒就是在全面提高农村合作金融机构整体素质的基础上，再通过五年左右时间的奋斗，即到2016年前后，达到“六大目标”：机构性质根本变化；公司治理整体达标；管理水平全面提高；资产质量持续稳定；人员素质总体改善；社会地位全面提升，从而使农村合作金融机构真正成为产权明晰、资本充足、治理完善、内控严密、财务良好、服务高效的具有较强

竞争力的好银行。

　　后三棒工作一环套一环，环环相扣。当前，关键是要立足当前，着眼长远，跑好“第二棒”，特别要注重将对农村合作金融的监管逐步与

商业银行的标准统一起来，以商业银行的标准作为标杆，坚持把风险监管作为主线，按照“管法人、管风险、管内控，提高透明度”的监管理念，落实“准确分类-提足拨备-做实利润-资本充足率达标”的持续监管思路，逐步实现监管目标。当然第二棒中一定要结合农村合作金融机构的实际，既要瞄准目标，又要照顾现状，实施分类指导、区别对待，梯次推进、逐步达标。

　　在进行上述工作的同时，也要看到，跑好深化农村信用社改革的“四棒接力赛”，既要内部积极推进，深化改革，也要创造一定的外部条件，其中最关键的：一是农村金融体制改革要整体推进，为农村信用社经营现代化创造良机；二是农村的市场经济秩序基本完善，为农村信用社市场化经营提供条件；三是农业发展基本实现产业化，为农村信用社实现向现代金融企业过渡奠定基础。

　　(作者系中国银行业监督管理委员会副主席)

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