秋风：化解地方债务危机必须限制一把手权力

　　1995年，黑龙江省兰西县投资2672万元改建兰肇公路，强行向社会各界借资，并承诺三年后归还。公路建成10年了，可向全县人民借的钱一分也没还！(昨日《中国青年报》)

　　《预算法》第二十八条明确规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”然而，黑龙江省兰西县不仅借款，而且是强行向公务及普通民众摊派，这种做法显然是违法违规的 。

　　但是，这样的现象却相当普遍存在。尤其以县乡两级

政府债务问题最为突出。财政专家提醒，地方政府债务问题已经成为一个严重的财政、甚至政治问题。

　　地方政府违法大规模举债的根源有四：

　　第一，以GDP为主要指标的地方官员政绩考核体系，这种考核体系激励地方党政负责人行为短期化，不顾本地实际情况，追求地方经济高速增长率，或者大搞形象工程建设。相对于地方主政者的雄心，地方财力总是显得不足，于是就罔顾法律的禁令，向企业或民众借债。

　　第二，预算法未能得到有效执行。地方负责人为追求政绩盲目投资，没有遇到制度的限制。原因在于，预算法尽管有规定，但是，这一法律未得到认真执行。上级政府对于下级政府的举债活动也没有认真干预。预算法本身也没有规定，假如地方政府举债，应当追究什么样的法律责任。

　　第三，同样，财政制度存在严重漏洞。各级政府的预算没有把政府全部收支活动纳入其中，而是长期容忍预算外财政活动的普遍存在。越到基层，预算外资金在政府整个支出中所占的比例就越大。不少地方政府形成了“预算内保吃饭，预算外搞建设”的财政惯例。地方政府可以在预算没有安排资金或安排的资金不够的情况下，随意通过借债、欠账等手段筹措建设所需资金。

　　第四，地方人大对于公共资金的控制力量软弱。由于地方政府就是靠着其超越预算之外的权力借债的，因此，这些借款到了政府手中，资金利用过程中缺乏监督，跑冒滴漏严重；或者地方政府出于政绩或关系考虑，轻率地将资金投入到没有效率的项目上，导致资金浪费，兰西县拖欠民众的借款就属于这一种。由于这一原因，地方政府债款的收益过低，缺乏自我偿还能力，导致债务不断积累。

　　应当说，地方政府债务危机的根源在于地方政府、尤其是“一把手”的权力没有受到有效的约束。因为其权力不受约束，所以可以随意举债，可以向

公务员和民众摊派债款，可以按照自己的喜好上马项目，也可以把债务甩给财政而不承担任何责任。

　　因此，解决地方政府负债问题，应当从限制地方政府、尤其是“一把手”权力入手。首先，要健全财政预算体系，将政府一切收支都纳入预算，杜绝一切预算外收支活动。其次，强化人大对预算的控制、审查与监督，使“一把手”的财政权力受到有效约束，提高财政效率。

　　对于现有的地方政府债务之清偿，则应当适当地让上级政府承担一部分。因为，按照预算法，上级政府有监督下级政府预算的权力，基层政府积累大量债务，说明上级政府没有尽到监督之责。通过这种分担债务的办法，可以激励上级政府监督下级政府的举债行为。

　　□秋风(北京学者)

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