杨东平：股份制改造将破解高校教育经费迷局

    教育高收费、乱收费已成为老百姓反映最强烈的问题之一，学校教育由传统的“道德源泉”、“清水衙门”变为社会舆论中的“腐败重地”、“暴利行业”。教育支出成为城乡居民最大的支出，不少农民家庭供养一个高中生、大学生，经济就破产了，出现了“因教致贫”、“怕子成龙”的现象。

　　事实上，全世界没有一个国家政府有能力包办高等教育。假如能把1/3左右的高等学校 通过股份制改造或者其他的方式转为民营机制，就可以省出非常多的钱，可以有效地改善义务教育，从制度上解放教育生产力，破解教育经费之迷局。

　　□杨东平

    北京理工大学教授,21世纪教育发展研究院院长，著名教育学家 

　　教育与医疗同为关涉国计民生的大事。一段时间以来，关于教育改革的争论沸沸扬扬，引发了全社会的关注。争论的焦点，就是教育改革是否成功？这和医疗领域很相似，但

医疗改革已经有了一个公论，教育领域则是争论不休。基本两派，教育部是“好得很”，民间和舆论则是“糟得很”，一片骂声。

　　日前，教育部长、教育部发言人大谈成功。他们对教育改革成功的评价依据是数量规模指标，即95%的人口普及义务教育，20%的高等教育（是毛入学率），是发展性的指标。教育规模的扩大通常意味着教育机会的扩大，所以数量、规模的增长肯定是一个很重要的指标。几乎没有人看不到，也没有人会否定。问题在于，为什么在教育的数量和规模极大地发展、老百姓的教育机会极大地增加之时，他们反而有更多不满和抱怨？也许，首先应当反思的正是这种评价指标。正如我们习惯于用人均GDP衡量社会发展，将经济增长视为社会进步的同义词；教育发展的数量、速度、升学率也被人称之为“教育GDP”。这一指标是有重大缺陷的。阿马蒂亚·森在《以自由看待发展》一书对此专门加以批评：这种“总量-人均”模式最大的问题是它只重结果不重过程，只重总量而漠视分配，它假设总量是在人群中平均分配的。它在现实中的导向，就是单纯追求总量的最大化而不计较分配的不平等程度。

　　显然，我们不仅要关注结果，也要关注过程。老百姓对教育满意与否的评价，不仅在于是否能上学、是否上得起学，还来自于对教育品质的感受。当我们学校的硬件越来越先进，出现了许多豪华的重点学校、示范学校之时，教育的软件、教育的品质是否改善？如果以德智体美全面发展的教育方针来衡量，我们及格吗？近年来，基础教育的气氛日益恶化，应试教育和择校竞争，致使中小学生课业负担沉重，课外补习成风，炽烈的奥数热、考证热严重影响了少年儿童的身心健康。据教育部公布的2004年全国学生体质健康检测结果，与2002年相比，学生的身高、体重、胸围等继续呈现增长趋势，但体质状况却整体下滑。学生的爆发力、力量、肺活量等体能素质继续呈下降趋势，而学生超重及肥胖增多，视力不良检出率居高不下，小学生为32.5%，初中生为59.4%，高中生为77.3%，而大学生达80%。这是中小学严重的应试教育的必然后果。调查显示，有57.6%的中小学生因“学习压力大”而苦恼，相当多的学生厌学情绪严重，心理健康堪忧，相当多的中小学生难以保证必要的睡眠时间。国家教育部从80年代以来每4年做一次青少年体质监测，每况愈下，这一项是成功还是不成功？至于讲教育公平、教育收费、教育品质、教育滑坡等等，问题就非常多。

　　第二个评价是关于教育市场化或者是“教育产业化”。“教育产业化”已经成为教育领域的专有名词，这个概念是很模糊的，大家在很不相同的词义上使用这个概念。教育部自2004年以来强烈声明反对“教育产业化”，说我们从来没有提倡过“教育产业化”。确实，官方的文件里从来没有“教育产业化”这五个字，只有四个字“教育产业”，就是大力发展教育产业。教育部认为彻头彻尾，彻里彻外才叫“化”，所以没有提倡过教育产业化。但是，老百姓对教育产业化的声讨并不是来自名词解释，而有充分的理由。舆论中的“教育产业化”是泛指在教育领域简单地引入市场机制，把学校变成营利性的活动，所产生的种种有违教育规律的乱象。教育高收费、乱收费，成为老百姓反映最强烈的问题，学校教育由传统的“道德源泉”、“清水衙门”变为社会舆论中的“腐败重地”、“暴利行业”。教育支出成为城乡居民最大的支出，不少农民家庭供养一个高中生、大学生，经济就破产了，出现了“因教致贫”、“怕子成龙”的现象。许多城市家庭也难以承受高昂的教育费用，孩子上小学、幼儿园动辄数万元。当他们享用扩大的教育机会时，怎么能不骂娘呢？人们的问题是为什么过去经济不发达时，我们无须为孩子上学而发愁？经济发展了，教育费用却昂贵到离谱的程度，接受“优质教育”越来越成为家长经济能力和社会关系的竞争，这种现象是正常的吗？

　　但是，教育问题和医疗问题有所不同，它分成两个不同的类别：一个是义务教育，一个是非义务教育，尤其是高中以上的高等教育。这两个不同范畴，政府和市场的职能是很不相同的。在世界各国，义务教育作为公共产品，主要由政府来提供。义务教育主要是政府的义务，而我们多年来视为老百姓的义务。在义务教育阶段当然也有民办教育，但所占比例较小。总的来说，中国的情况是在政府应该负主要责任、应当由政府包下来的义务教育，政府没有承担相应的责任，把义务教育的责任推向学生家长、推向市场，让老百姓自己给自己买单，这在农村地区造成的后果特别的严重。

　　另一方面，我们都知道教育是具有产业属性的，非义务阶段的教育至多是一个准公共产品，应该通过发达的教育市场，通过广泛的社会参与、引入社会资金，形成由全社会共同举办的生机勃勃的教育。但是，在理应主要靠市场机制的高等教育，我们却是由国家包办，国家仍然垄断着高等教育资源。因而，时至今日，加上由公办高校举办的“独立学院”在内，民办高校在校生的规模只占全国普通高校在校生的10%，这还是因为近一两年发展了两百多所“独立学院”才达到的。而在大多数国家，私立高等教育的比例都要占到40-70%。

　　所以，从教育领域的情况看，究竟怎么加以定性？究竟是否市场化的改革？我想，也许称为“伪市场化”的改革比较恰当，或者说是一种经济主义路线的改革。上世纪90年代以来教育改革的重心、实际的兴奋点主要是围绕着学校创收，采取的是宏观垄断、微观搞活的一种策略，允许学校各行其是，想办法创收。前提当然是国家的教育投入严重不足，国家财政性教育经费占人均GDP的比重，从2002年3.32%的高点连续下滑，2003年为3.28%，2004年达到了近年来的新低，为2.79%，与高速发展的经济、快速增长的行政经费形成强烈反差。正是这种宏观垄断、微观搞活的政策造成了当前严重的教育乱象。

　　在这个过程中，发育出了一种新类型的学校，在基础教育领域叫“转制学校”，就是由公办学校举办的民办学校。比如说一所名校的初中变成“转制学校”了，每个学生一学年收5000元，这个收费标准跟北大一样，什么道理？没有道理。它摇身一变，我是民营机制了，是转制学校，就可以高收费，而且是合法的。所以，为什么关于教育乱收费，国家的统计和民间的统计可以相差一两千亿？问题就在这里。在国家的统计里这个收费是合法的，不属于乱收费，乱收费是在这个规定之外。比如规定高中可以招收20%的择校生，它招了30%，那个10%是属于乱收费。这个政策在很大程度上损害了教育的公益性，它建立了一个新的准则，使得用金钱购买教育机会大面积地合法化、制度化了，即所谓“钱学交易”。现在中小学的重点学校，通常有三种学生，一种是考试进入的，一种是缴费生，还有一种是“条子生”，就是靠社会关系进入的。过去分数面前的平等，学习能力的标准，或者是学术标准在很大程度上被打破了，造成了严重的不公正。

　　“十一五”规划对教育提了三个发展性的任务，而没有提出明确的体制改革的目标。第一个任务叫做“巩固和普及义务教育”。这次围绕《义务教育法》的修改，应该说宏观的教育公共政策发生了一个重大的转向，国家尤其是中央财政拿出很大一部分支援农村的义务教育。这次《义务教育法》修改还有一个比较突出的亮点，就是把义务教育均衡化作为一个很重要的方针，明确规定义务教育阶段不得举办重点学校，学校不得举办重点班，公办学校不得转为民办等等，都是针对当前的一些弊端提出来的。

　　但是，要真正地从制度上遏制义务教育阶段的“产业化”弊端，涉及非常重大的利益调整。实际上现在的重点学校、地方教育局甚至地方政府已经形成了巨大的利益机制。因为通过招生，一个学生三万块钱，一年收入几百万，非常容易，比举办任何的产业都稳定得多，有巨大的经济效益。所以，学校的规模越来越大，如南昌附近的瑞安一中，高一有100个班，大多数学生都是收费的。所以，资源是扩大了，但是公正性是成问题的。义务教育阶段如不进行实质性的体制变革，难以矫正上述弊端。

　　“十一五”规划的第二个重点是大力发展职业技术教育。大家可以明显感觉到我们现在的人才培养和劳动力市场的需求很不匹配，市场对高级技工的需求更多。因此，“十一五”期间中央花100亿来投资职业教育。但是职业教育和义务教育很不一样，不仅成本更高、更为昂贵，而且它的市场波动和风险更大，需要对市场作出灵敏的反应。本质上它应该是更加市场化。所以，如果用现在教育局来办职业学校的模式，很多钱可能也是白花。这里还有另外一个很重要的背景，就是城市学生不愿意去上，中央政府愿意拿钱，但是没有人愿意上学。真正希望接受这种教育的是农民工子弟，但是他们又上不起，因为上一个中专是非常昂贵的，要交几千块的学费。所以，发展职业技术教育这个良好的愿望，如果没有良好的机制创新的话是很难实现的。

　　第三个目标是提高高等教育的质量。这个提法在我们过去所有的文件中从来没有出现过，“十一五”中提出来“提高高等教育的质量”。我认为这句话意味深长，回答了一个争论：高校扩招以后高等教育的质量是否滑坡？很多研究都认为没有滑坡，这是高等教育大众化阶段的质量观，要树立新的质量观等等。实际上无论从学生还是劳动力市场的反映，问题已经很明显。大量的毕业生就业难，固然有高校急遽扩张、速度太快造成的后果，也与培养的人才在规格、学科专业、教学内容等等方面不符合市场需求有关。提高高等教育质量，一方面是针对高等教育的质量滑坡；还有一个新的更高的追求就是围绕国家创新体系，培养创新型的人才。要实现这个目标就更为困难。如果高等学校还没有确立一种学术本位的管理，以其严重的官本位和计划学术，还想要参加国际竞争，培养高质量的人才，我们的目标和管理可以说是背道而驰的。

　　这一切，都需要推进以体制改革为中心的教育改革，而不是我们过去10年那样以经营创收为中心、所谓的单纯财政视角的改革。教育需要进行一场深刻的改革，令人遗憾的是，和其他领域很不一样，教育体制改革至今仍没有提到应有的议事日程。

医疗体制改革不论是否成功已经开始做了，但是教育体制改革还没有成为一个公共议题，大家关注的是一些教育乱象，教育部要整治的也只是一些乱象，但乱象只是表面，制度性的原因、制度建设的目标都没有被提出来，没有被启动。这是现在最需要呼吁的，即怎样建立一个公共政策的启动机制。

　　首先，在教育资源的配置上，应更大程度地发挥市场机制，更大程度地开放教育资源和教育市场，打破教育垄断，促进民办教育发展，试行公办高等学校转制。试行公办高等教育转制是一个很重要的思想。我们在义务教育阶段搞了很多的转制学校，但是真正需要转制的高等学校却没有转制。在很多省，由于高等教育扩张，高教经费已经难以为继，如山东的省属高校，生均培养经费已经从扩招前的六七千元左右降到了现在的二三千元，质量就很难保证。事实上，全世界没有一个国家政府有能力包办高等教育。假如能把1/3左右的高等学校通过股份制改造或者其他的方式转为民营机制，就可以省出非常多的钱，可以有效地改善义务教育，从制度上解放教育生产力，破解教育经费之迷局。

　　另一方面，恢复教育的公共性、公益性、公平性，规范市场经济环境中政府的行为，通过取消重点学校制度，促进义务教育均衡化，从源头上治理高收费、乱收费，从制度上解决“教育产业化”问题。

　　此外，需要改革教育行政制度，推动政府依法管理教育。通过分散和下放管理权力，理顺政府和学校的关系，建立学校的自主性，促进办学体制的灵活性和多样化。通过政事分离，实行学术本位的管理，破除官本位、行政化和“计划学术”的弊端。在高等学校如果不建立一种学术本位的管理，教育规律和学术规律没有应有的位置，而是日益严重的官本位、行政化、计划学术，那么，我们雄心勃勃的追求将难以实现。

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