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黄钦
建设部、国家发改委、财政部、中国人民银行近日联合下发通知，严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设。所谓带资承包是指建设单位未全额支付工程预付款或未按工程进度按月支付工程款 (不含合同约定的质量保证金) ，由建筑业企业垫款施工。
通知称，近年来，一些地方政府和部门要求建筑业企业以带资承包的方式建设新的工程项目；同时也有一些建筑业企业以承诺带资承包作为竞争手段，承揽政府投资项目。上述行为严重干扰了国家对固定资产投资的宏观调控，扰乱了建筑市场秩序，同时由于超概算资金落实难度大，造成了拖欠工程款和农民工工资。
带资承包被扣上危害国计民生的罪名，似乎其罪当诛。“带资承包”作为一种经营模式，是否能担负起如此大的罪名？
据世界银行和联合国贸发会议的统计分析，工程建筑业是发展中国家吸收外资最大的服务部门之一。除少数国家的政府项目不需要承包商带资外，多数项目基本上需要承包商以不同形式带资承包。据专家初步估算，带资承包项目约占国际工程承包市场的 65 %。 由此可见，带资承包，作为一种单纯的经营模式，一种工具，毫无疑问，在降低整体项目融资成本及风险等方面有其积极作用，只要利用得当，就会起到促进经济发展的巨大作用，并非具有天然的罪恶。在中国，在地方政府与建筑业企业之间的利益共谋下，在某些程度上发生了变质，危害了国计民生，与中央政府的利益相悖，因此，中央政府要下令禁止。实际上，对于带资承包，只要正确引导，加强对地方政府的监管，控制负面作用，发挥正面积极效用，就可以减少地方政府权利“寻租”的事件发生。
对一种具有积极作用的经营方式，选择了堵而不是疏，一棍子打死，颇有些中国特色。然而政策制定与实施也并不是一回事。
1996年6月，建设部、原国家计委和财政部联合颁布的《关于严格禁止在工程建设中带资承包的通知》，《通知》规定，建设方不得要求施工单位带资承包、垫资施工；施工单位也不得以带资承包作为手段承揽工程。《通知》下达后，带资承包的方式并未销声匿迹，政府的命令是明规则，暗箱操作是潜规则，带资承包方式如火如荼，甚至有人高调宣称利用自己垫资为地方政府兴建暂时无力兴建的基础设施项目，财富以几何级数裂变般暴增。因此，十年后的今天，政府再次下令封杀带资承包，一样的开头，是否还会是一样的结尾？
无论是几大部委联合下发通知，只要还有利可图，利益团体间便会自动生成潜规则，对抗明规则。潜规则实质上是最有效率的规则。中央政府、地方政府、建筑业企业，三者的利益博弈不会停息，明规则、潜规则都围绕着三者的博弈产生。明规则制定完毕，并不是一劳永逸，万事大吉，如何监督执行，如何协调各种利益关系，如何保证政策的完美实施，而不被潜规则取代，都是摆在政府面前的问题，否则，谁又能保证故事不会重演？
作者系融勤国际中国研究院研究员
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