管清友：能源法立法应立足能源战略的实施

　　“《能源法》的立法既要体现该法作为纲领性、指导性法律的职能，又要具有相当程度的可操作性，要成为今后一二十年内中国能源战略实施的法律框架。

　　每一个国家的能源立法都与该国的能源战略密切相关。能源立法既有共同之处，也体现了每一个国家不同的能源战略。从国家实力和所面临的能源形势来看，中国的能源立法应当更多地借鉴法国和日本的经验。

　　《能源法》立法需要把握的几个原则：应充分认识世界上只有一个能源市场；必须建立紧急库存和战略石油储备，以应对世界政治经济的意外冲击；要对未来中国能源产业的发展做出前瞻性的法律规划，推进国内能源领域的改革。”

　　从《能源法》起草组成立，到国家能源办向社会各界广泛征集《能源法》草案制定及相关问题的意见和建议，旨在将中国能源战略法制化，解决中国面临的日益严峻的能源形势的《能源法》起草工作正式拉开了帷幕。

　　《能源法》既要体现纲领性又要具有可操作性

　　由于中国经济的迅猛发展，对能源的需求越来越大，中国所面临的能源形势也日趋紧张。如何应对这一严峻形势就成为摆在政府和产业界面前的重大课题。《能源法》作为不同于《电力法》、《煤炭法》的纲领性法律，承担着将中国能源战略实施法制化的重担。在笔者看来，《能源法》的立法既要体现该法作为纲领性、指导性法律的职能，又要具有相当程度的可操作性，要成为今后一二十年内中国能源战略实施的法律框架。《能源法》要起到这样的作用，概而言之，要把着力点放在“开源”与“节流”两个方面。所谓“开源”，就是保证中国能源安全。所谓“节流”，就是要建立能源利用节约机制和替代能源开发机制。

　　中国的能源立法应当更多地借鉴法国和日本的经验

　　从总体上对能源进行立法在中国尚属首次，没有先例可循。美国、法国、日本等国的能源立法为我们提供了可资借鉴的法律成果。笔者认为，《能源法》立法蓝本要参考世界主要国家已有的法律成果，不能以某一个国家的能源法律为蓝本。每一个国家的能源立法都与该国的能源战略密切相关。能源立法既有共同之处，也体现了每一个国家不同的能源战略。从国家实力和所面临的能源形势来看，中国的能源立法应当更多地借鉴法国和日本的经验。

　　法国在石油危机之后，根据自身国家地位和能力制定了完善的能源法律体系和能源政策。法国的政策立足点在于节约能源和发展替代能源。为此，法国政府制定了一系列建筑业、汽车制造业等行业的标准，降低能耗，使得居民及生产的能源使用效率大大提高。二三十年过后，法国的平均能源消耗率仅为美国的60%~70%.法国发展核能的计划也大大减少了对石油进口的依赖。

　　日本的能源进口依存度很高，因而，日本的能源立法和政策着重于替代能源和能源节约型产业的发展。比如，为了应对全球变暖，日本议会在2002年的一项法案中规定，发电公司的风能或其他形式新能源发电要占一定比例。此项法案指定风能、太阳能、地热能、水能和生物能为新能源。日本经济、贸易和工业部(METI)根据法案指定废弃塑料和其他废物为第六种能源。每个企业要利用新能源发一定电量，如果达不到要求，必须从其他公司购买新能源补上缺口。该法案授权METI部长在发电公司未达到要求时可以提出警告。根据法案，METI部长每四年将制定一次全国利用新能源总目标。

　　美国的能源战略不同于法国、日本，也不同于中国。但美国能源法案中的市场化管理措施也值得中国借鉴。总之，《能源法》立法既要吸取已有的法律成果，也要立足中国的现实情况，从而体现和落实中国未来的能源战略规划。

　　《能源法》立法需要把握三个原则

　　通过《能源法》的立法，把中国能源战略的实施法制化，需要考虑三个方面的问题：中国对外支付能力和价格承受能力；能源的获得；运输和安全。在未来的一二十年内，中国必须要保证在一个可接受的价格和可接受的规则之下维持稳定地能源供应。《能源法》立法既要考虑到建立保证国家能源安全的法律框架，又要考虑到在中国面临能源冲击和危机时候的应对措施。

　　首先，应充分认识世界上只有一个能源市场。中国面临的是一个大国控制的国际能源机构与石油生产国控制的欧佩克相互妥协、平衡而形成的能源市场。现行的规则是既定的，挑战这一系列规则对中国来说成本很高。《能源法》的立法还是要建立在国际能源市场一系列机制的基础之上，对现有机制提出挑战。多样化的供应是安全保证的关键。不要试图把鸡蛋放在一个篮子里面，也不能把鸡蛋放在有限的几个篮子里面。要与石油生产国保持对话和持久合作，并要特别谨慎处理石油出口国、大国和中国之间的微妙关系。积极寻求与其他进口国的能源合作关系，特别是大国。要特别小心处理与大国在国际能源市场上的争端。要在《能源法》中规定对未来可能出现的能源争端的处理方式。

　　其次，必须建立紧急库存和战略石油储备，以应对世界政治经济的意外冲击。在面临外部供给冲击的时候，给本国企业和政府以充分的时间调整生产和政策。并且，要对未来可能出现能源危机的情况作充分估计，规定相应的应急处理方式。以法定形式规范能源市场的信息公开和披露制度，减轻市场恐慌。改善国内能源工业的格局和能源结构，使之有利于竞争和国家能源战略的实施。要通过市场化的手段，如减税、补贴等，鼓励能源节约产业、环境友好产业和替代能源产业的发展。

　　再次，要对未来中国能源产业的发展做出前瞻性的法律规划，推进国内能源领域的改革。比如能源产业的垄断问题、能源行业的资本运作、期货、基金、勘探、研究开发、生产运输、贸易与消费、利用与节约、对外合作、能源安全与监管等等。要在《能源法》中明确国家能源战略规划的法律地位，实施《能源法》应采取的经济、法律和行政手段，明确国家能源主管部门的地位和职能。

　　□管清友(中国社科院研究生院博士生)

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