美国会把中国定为汇率操纵国吗

　　确定中国有没有“操纵”汇率，技术难度很大，更何况美国政府多有“投鼠忌器”之顾虑

　　文/时卫干

　　4月份，美国财政部照例会向国会提交半年度外汇报告，而今年的报告会不会将中国列 为“汇率操纵国”(countries manipulate the rate of exchange)，提交国会表决，这成了当下一个不大不小的话题。《华尔街日报》3月13日报道，“财政部官员们开始与华尔街人士私下谈论可能将中国列为汇率操纵国。很多观察人士认为，这一步很可能在下个月发生。”

　　除了“倾销”与“政府补贴”，美国贸易保护主义者对中国指责最多的，是认为中国通过人为控制人民币汇率，提高中国出口的竞争力。在利益集团的游说之下，许多参议员、众议员都批评人民币汇率过低损害了美国就业，美国应该敦促人民币币值的调整。

　　美国国际贸易委员会前任首席经济师莫里奇的研究报告认为，中国操纵人民币汇率的行为相当于为中国的出口企业提供21%的出口补贴，相当于中国GDP的9%，如果中国和其他亚洲国家停止干预本国货币汇率的话，美国的对外贸易赤字将会减少一半，国内生产总值会增加5000亿美元，而工作机会将会增加500万个。南卡罗莱纳州的联邦众议员斯普拉特在2005年初曾引用莫里奇的这份报告，向国会要求美国政府对中国操纵人民币汇率的行为做出警告，如果在半年内中国政府仍然不允许人民币汇率根据市场供求状况来决定的话，美国财政部要把进入美国的中国产品的关税提高到27%。还有一些国会议员提出了一系列针对中国的法案，如汇率报复法案、中国货币法案和美国贸易权行使法案等。

　　“汇率操纵国”始末

　　根据“1988年奥姆里巴斯贸易与竞争力法案”(the Omnibus Trade and　Competitiveness Act of 1988)，美国财政部应该每半年向国会提交一份“国际经济与汇率政策报告”(以下简称《报告》)，提交日期一般为5月和11月，分别评估上一个半年度美国主要贸易伙伴国的汇率政策，确定其是否存在“汇率操纵”。一般而言，人为控制本国汇率，使其故意偏离本国经济正常水平的行为可被归为“汇率操纵”。汇率操纵之下，本国出口商品的竞争力会增强，相应于本国政府变相向本国企业提供补贴，如此做法是与国际贸易准则相背的。一旦确定某一国家确实存在汇率操纵的话，美国将不仅会通过国际货币基金组织(IMF)向该国政府施加压力，要求调整其汇率政策，更可能通过对该国出口商品征税等贸易手段进行报复。

　　该法案实施以来，自1989年至1994年，中国几乎每年均被美国评为“汇率操纵国”，韩国等地同期亦多次上榜。但1994年之后，美国财政部没有再将其任何一个主要的贸易伙伴评为“汇率操纵国”。

　　其实，是否列入美国的“汇率操纵国”名单，其核心的一条原则，并非看其是否真正秉承市场化的汇率制度，而是看其是否符合美国的国家利益。1997年亚洲金融危机之时，中国坚持人民币不贬值，由于这一政策符合美国在亚洲及全球的经济利益，美国就对中国赞不绝口，对“汇率操纵”自然是只字不提；此后直至2001年，美元一直处于强势地步，紧盯美元的人民币相应也在不断升值，这一阶段美国国内基本没有对人民币汇率的非议之声；2002年之后一直到2005年，美元在全球范围内持续走弱，导致盯住美元的人民币相应贬值，出于贸易保护主义的原因，美国不断要求人民币升值，2003年以来，美国参众两院往往都至少有几十位议员要求布什政府对人民币汇率采取强硬措施。

　　尽管如此，布什政府对人民币问题一直没有采取强硬手段，美国财政部自1994年之后就未将中国列为“汇率操纵国”。今年2月初，美国贸易代表办公室拒绝受理一项由几十名国会议员联名提出的一项类似申诉，以求得中国在伊拉克、朝鲜等问题上与美国合作。

　　似是而非的“汇率操纵”标准

　　在美国，财政部不仅负责制订对内的财政政策和管理政府财政，还负责制订与实施对外的美元汇率政策，而美联储主要负责国内的货币政策。美国财政部向国会提交的最近一份报告是在2005年11月，《报告》指出：“美国各贸易伙伴国均不符合1988年法案对汇率操纵定义的技术要求，这一结论与过去11年的结论相一致。”同时，报告亦承认，要判断各国的实际行动是否符合法案的定义其实非常复杂，并没有成型流程。同时，IMF的有关协议还给各国提供了较大的选择及管理汇率系统的空间，使得对汇率操纵的判断更难。

　　近几年来，美国社会要求布什政府就人民币汇率问题对中国政府施加压力的呼声渐高，为了应对这种压力，美国财政部提交给国会的《报告》中相应也增加了一个附件“依据《法案》对汇率的分析”(Analysis of Exchange Rates Pursuant to the Act)，开宗明义地指出：“确定一个国家是否操纵本国货币兑美元的汇率，以阻止国际收支的有效调整或在国际贸易中获得不公平的竞争优势”本质上非常复杂。该文件指出，最重要的判断指标包括：贸易与经常项目收支情况、持续单边的大规模外汇市场干预、外汇储备的骤然增长、资本项目控制及限制国际支付、本币低估及实际有效汇率变动、本国经济严重依赖出口增长等6大项，这些指标之间彼此相互影响，共同体现经济体的复杂交互关系。

　　某些指标能够为判断提供有用的信息，但是在纷繁复杂的经济环境下，仅仅依靠这些单项指标或指标的组合并不能准确判断一个国家是否符合《法案》对“汇率操纵的技术定义”。例如，如果一个拥有巨额经常项目顺差的国家，在实际中可能对应着两种截然相反的情形：一种情况是外汇储备不断增长且本币不断贬值，另一种情况则是外汇储备在下降而且本币对美元在不断升值，而对这两种情形的分析可能会得出截然相反的结论。所以美国财政部强调：“分析(美国各主要贸易国的)经济指标变动时，没有通用标准，必须就单个国家在全球化环境下单独分析。”

　　在美国财政部的汇率分析框架中，主要有三种权重分析方法，其一是主要分析经常项目、外汇储备及实际有效汇率等三者的变动，权重均为1/3；其二是主要分析经常项目收支、经常项目变动及对出口环节的依存度等三项变量，权重均为1/3；其三则是将上述6项指标赋予相等的1/6权重。假定以0、1、2来代表对汇率操纵的严重程度(0最低，2最严重)，按第一种权重分析方法，中国的分值为1.3，在美国23个主要贸易伙伴国中排名第四，仅位于沙特、马来西亚和委内瑞拉；按第二种分析法，中国的分值为1.0，排名第9，位列委内瑞拉、沙特、新加坡、瑞士、马来西亚、瑞典、日本等之后；按6项指标分析，中国得分则仅为0.7，排名第15位。

　　为什么即便只是使用了三套不同的指标来分析，结论也如此悬殊？因为中国经常项目盈余占GDP的比例近年来持续上升，人民币的实际有效汇率比较稳定，而外汇储备的增长远远超过预期，但中国经常项目盈余占GDP的比重在2004、2005年时都仅仅占GDP的4%左右，远远低于其他国家，这基本可以解释为什么中国按第一种分析方法排名靠前而按后两种方法排名则比较靠后了，中国的排名高低则与是否考虑经常项目盈余占GDP的比重、对出口的依存度这两大指标。

　　另外，WTO和IMF是合作关系。根据双方约定，对于国际金融问题，即使WTO认为构成贸易障碍，也不能单独采取行动，而必须向IMF报告并由IMF出面管辖处理。汇率制度是一个金融问题而不是单纯的贸易问题，所以应由IMF管辖。即便美国最终认定某国存在“汇率操纵“，也只能寻求IMF的支持，而无法向WTO申诉。

　　中国应不会被列为“汇率操纵国“

　　今年1月份，敏感的美国对华贸易逆差已经攀升至179亿美元，较前一个月增加16亿美元。美国财政部长斯诺最近曾警告：“他们(中国政府)本该在汇率问题上采取更果断的行动，可时机却得而复失。”受2005年下半年以来美联储连续多次调高美国联邦基金利率影响，美元保持着强势，而强势美元对支撑全球经济增长意义非常重大。面对着巨额贸易赤字，布什总统的政治对手们必然要求政府的政策调整，而让美元走弱将可能是措施之一，尽管控制联邦政府支出增长和减少美国预算赤字是美国政府解决赤字的更合理途径。

　　预计美国财政部照例将会在今年4月份向美国国会提交一份《国际经济与汇率政策报告》，对2005年下半年美国的各主要贸易伙伴国进行评估，判断各国是否存在“汇率操纵”。但可以预计，此次中国依然不会被列入“汇率操纵国”。

　　首先，这当然是因为中国人民银行在2005年7月-12月就人民币汇率体制所进行的一系列改革。去年7月21日，中国人民银行将人民币汇率调整为盯住一篮子货币体系，并针对美元小幅升值2%；今年1月4日，央行改革人民币汇率形成机制，人民币汇率及其形成机制都更加市场化。在这一背景之下，美国确实没有理由将中国列为“汇率操纵国”名单。

　　其次，胡锦涛主席4月份访美，将就中美之间一系列重大的政治、经济问题进行磋商，双方将寻求更理性的解决方案。在目前中美关系稳中有升的大背景之下，中美之间更多的是合作而不是对抗。

　　第三，如果美国对人民币升值的要求过高，超出中国政府所能接受的范围的话，中国政府将被迫进行资产调整，逐步减持美元资产而转向增持欧元区资产，换句话说就是要抛美元债券而买入以欧元计价的债券，以保证政府资产的保值增值。由于中国政府持有美元债券数量之大已经到了美国政府不得不重视的地步，一旦中国减持，更有可能带动日本、东南亚国家等最主要的美元债券持有者同步减持，对美国国内经济将会形成非常大的冲击，这当然是美国所不愿意看到的，正所谓投鼠忌器也。

　　中国方面，尽管人民币始终在缓慢升值，但目前中国处于通货膨胀温和、短期资本流速放慢的有利时机，并不存在人民币升值的要求。

　　布什总统第二任期开始时，提出了一系列明确的优先目标：改革社会保障制度、使减税永久化、推行范围更广的税收改革。但是，政治方面的反对阻碍了布什政府对社会保障制度的改革。同时，共和党占多数的国会也未能通过永久性减税方案。也许，关注美国国内而非中国人民币汇率，是布什政府更迫切的使命。对于美国而言，也许降低财政赤字、增加国内储蓄才是降低其赤字的最佳方式。

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