应探索农村土地产权改革

　　要解决三农问题，保障农民利益，就首先必须保障农民对于土地的权利，对农村集体土地产权制度进行完善与改革

　　自90年代以来国土资源部门一直就说，中国实行的是最严格的耕地保护制度，并将继续坚持这一政策。但事实却是，我们的耕地迅速减少，并因此形成4000万失地农民大军，而且，每年还以数百万的数字在增长。

　　另一方面，中央政府反复强调在征地过程中要保障农民利益，也提高了征地补偿标准，但因征地而引起的争议仍然非常广泛。征地纠纷也成为农村贫困与不稳定之源。九三学社2003年进行的一项调查表明，60%的失地农民生活处于十分困难的境地。有关研究表明，征地引发的农村的群体性事件已经占到全部农村群体性事件的65%以上。

　　按理说，现代经济发展自然需要将部分农地，包括耕地转化为工商业用地。因而，耕地以合理的速度减少，不值得大惊小怪。同时，农地转化为工商业用地，土地大幅度增值，农民应当也能够享受到好处。但目前不合理的农地产权制度与不公平的征地方式，却让耕地以非理性的速度减少，而农民在失去土地的时候也没有获得合理的补偿。

　　问题首先出在农村集体土地产权制度上。依照现有法律，只有主要集中在城市的国有土地才可以出让其建设使用权，而农村集体尽管享有农地的所有权，这种所有权却受到极大限制，不能像国有土地那样衍生出建设使用权。因而，农村集体就不能自行将其所有之土地转化为工商业用途，获取土地增值的收益。相反，农地必须经过政府征用，变成国有土地，才可以产生出建设使用权，并向工商企业出售。这种制度决定了，要满足城市化、工业化对土地的需要，政府必须大规模征用农地。

　　假如政府能够以合理的价格征用农地，农民未必会拒绝交易。问题在于，政府在征地中的角色冲突，导致其难于操作。在征地活动中，政府一身而承担了三个角色：第一，中央政府制定征地补偿标准，而那些有权征地的各地政府可以影响这个标准的制定，农民却不可能参与其中；第二，地方政府向农民征地，实际上成为与农民进行土地交易的一方当事人；第三，这个当事人又是一级政府，它可以运用国家机器的力量强制执行交易合同。在这样的格局下，政府自然有能力将自己的交易条款单方面强加给农民，而农民则几乎没有任何讨价还价的能力。

　　事实上地方政府在征地的时候，也是以商业理念进行的。政府征地，仅有少部分用于公共基础设施建设，大部分用于一般工商业用途，比如建立开发区。于是，各级政府就是土地一级市场上的垄断性经营者。任何经营者都会追求收益的最大化，地方政府也不例外。为此，它必然采取各种办法抬升土地建设使用权出让价格，近两年各地地价已经呈现出非理性上涨的趋势，各级地方政府从中获得巨额收益。理论上它也会利用自己所掌握的一切手段，尽可能压低支付给农民的补偿标准，或者截留补偿款，拖延支付补偿款。这样，在农地征用补偿标准与国有土地建设使用权出让价格之间，必然形成并始终维持着巨大的落差。两者之间的差价，就由地方政府与工商企业分享了。这个巨大落差也是地方政府大规模圈地的动力。

　　总之，农村集体土地与国有土地在权利上的不平等，及征地方式导致地方政府寻求土地收益利益最大化倾向，这二者决定了农民无法享受土地转换用途后的增值收益。不管是根据传统，还是根据宪法与法律，农村土地本来是属于农民的。但是，农民现在却无法依靠这笔财产获得财富，改变自己的命运。这二者也产生了一个附带效果：地方政府盲目征地，形成一轮又一轮开发区热，导致土地资源被大量浪费。

　　因此，要解决三农问题，保障农民利益，就首先必须保障农民对于土地的权利，对农村集体土地产权制度进行完善与改革。土地产权改革的基本方向就是实现国有土地与集体土地的权利平等。也就是说，农村集体可以跟城市政府一样，在其所拥有的土地上设立建设使用权，并以同样的价格向工商企业转让。政府当然可以对这些交易活动进行管制，也可以制定土地利用规划，并且对土地交易征收赋税；但土地增值的收益从法律上将归农村集体所有，农村集体将仍然保有土地的最终所有权。可以预料，农民比地方政府更珍惜自己的土地，并会按照市场价格索价。因而，让农民直接通过转让土地建设使用权而向城市化和工业化提供土地，将会约束地方政府和企业节约用地。严格的地权制度向来是保护土地资源最有效的办法

　　有些地方在这方面已经进行一些尝试。比如，广东省从去年10月开始实施《集体建设用地使用权流转管理办法》。据此，集体建设用地使用权作价入股(出资)，以与他人合作、联营等形式共同兴办企业，视同集体建设用地使用权出让。不过，该办法仍然禁止集体建设用地用于商品

房地产开发建设和住宅建设。

　　在浪费了那么多土地、在那么多农民的权益遭受侵犯之后，现在不应再在农地产权制度改革方面犹疑不定了。我们期待政府当机立断，启动新一轮彻底的“土地改革”。

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