政府信息公开法治化势在必然

　　2006年第8期“财经观察”：政府信息公开法治化势在必然

　　胡舒立/文 《财经》杂志

　　“民可使由之，不可使知之”的时代应当结束了

　　经过千呼万唤，《政府信息公开条例》有可能于年内出台的消息传出，成为近日来最令人振奋的一桩大事。

　　政府信息公开的道理和意义为人所熟知。“主权在民”，现代民主政府理应是信息开放的透明政府，民众对政府行为及其握有的信息享有知情权。以业界的眼光而论，在明确了市场经济的改革方向以后，建立公正透明的行政管理体制正是必要的制度保障之一。此外还应当看到，政府行为的透明不应仅是一种追求或倡导，而必须以法律法规形式予以规范，形成强制力。恰如在证券市场，信息披露具备强制性；政府信息公开一旦法治化，则披露信息成为法律规定的政府义务。

　　或正因此，实现信息公开法治化非常艰难。中国社会科学院以专门机构就政府信息公开的立法问题进行研究，始于1999年；接受国务院信息办委托起草《政府信息公开条例》，则是在2002年5月。然而，虽然试图通过的仅为“条例”非“法律”，仍然困难重重，连续两年仅处于二类立法计划的地位；直到今年，才进入国务院一类立法计划，成为必须在年度内完成起草任务提起审议之法规。中央书记处书记何勇日前在政务公开会议提出，“今年要加紧工作，推动《政府信息公开条例》尽早出台”，中央高层推动信息公开法治化的决心更为明确。

　　人们现在还无法知晓草案已基本完成的《政府信息公开条例》有哪些具体内容。以专家们的介绍，综合世界其他国家有关法律法规，可知其中的一些基本制度对于中国会是全新的：

　　——信息公开，包括了政府主动公开和被动公开。主动公开由政府依其职权进行，属于政府的责任；被动公开则首先由公民进行申请，任何公民和法人都有权利要求行政机构在法律不禁止的范围内，把有关信息向特定人公开。这意味着信息公开法规付诸实施之后，掌握信息的政府部门将没有理由拒绝公民查询信息的要求；积极且免费提供后者要求的信息，成为官员的责任和义务。

　　——公众过往在试图了解政府信息遭拒时， 还有个常见借口是“保密”。然而，政府信息公开法律法规的创立，明确了公开原则，而不公开将成为例外。在法律明确列举哪些事项不能公开之后，其余多数事项均在公开之列，即“豁免例外制度”。这意味着，以“保密”为遁辞的时代必须终结，而如今视为当然的“公开”在内涵上发生了变化——失误、腐败、低效等被认为“负面”的政府信息，与高效、业绩、荣誉等“正面”的政府信息具有同样的地位，均属被公开之列，公开与透明成了更高的法律原则。

　　——公民申请信息公开的要求被拒，可以求助于救济制度。这成了保证法律实施的重要制度安排。公民启动救济程序有两种选择，可先走行政救济之路，请求上级行政机关复议；还可以寻求司法救济，通过行政诉讼保障权益。很显然，救济制度本身，就是政府履行披露义务的压力。

　　无需详究便可想知，这些全新的制度一旦成为政府部门必须遵循的行为准则，将带来何等的震撼力。法规实施之初的种种艰难仍可以想知，特别是立法者目前仅将信息公开以法规形式推出，表示其法律位阶逊于法律，约束范围仅限于政府机构，实践中冲击也会大大减弱。但我们还是对行将出台的《政府信息公开条例》寄予厚望。回过头来看，中国从2003年SARS之灾以后强化传染病公开制度，到2004年为动物疫病信息解密，直至去年9月正式宣布自然灾害死亡人物及有关资料解密，每一步前进其实都在与过去诀别却并无迟疑，可见在市场成长和国家开放的新时期，中国人走向现代社会的步伐不会停止。

　　经过并不短的酝酿，包括公众意识的觉醒、政务公开的实践，以及地方和行业有关信息公开法规的大量准备，全局性的《政府信息公开条例》在年内出台已势不可挡。当然，一个好的制度需要一个好的制度生态。在宪政架构并不完善、行政权独大的局面未有根本改变、媒体监督仍有待获得保障与发扬的情况下，期待信息公开制度立刻发生戏剧性作用并不现实。但是，从数千年的“民可使由之，不可使知之”传统，到数十年的“保密再保密”训练，转变为今天在法律轨道上主动寻求政府行为的透明和公开，中国人也不会轻易放弃已到手的机会。若干年后回首，人们会看到，今天正是中国历史的又一个新起点。-

　　(本文刊于06年4月17日出版的《财经》2006年第8期)

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