易宪容：化解土地违法事件应有效监管运作权力

　　易宪容

　　要化解目前国内土地违法事件，就得弱化这种政府对土地的绝对权力，让这种绝对权力通过赎卖的方式分散到无数个现有的土地使用者手上。

　　4月15日，国土资源部相关领导人表示，当前土地违法反弹现象比较严重，执法形势相 当严峻，目前发生的土地违法案件中，地方政府违法占地问题突出，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领导。同时，土地违法中，侵犯农民利益现象严重，低标准土地补偿和拖欠征地补偿费现象比较普遍。

　　自新的《土地管理法》实施以来的7年中，也就是1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积近500多万亩，比2004年全国新增的建设用地总量402万亩还要多出近100万亩。

　　对于这样一个现象，我们应该如何来解释？为什么在土地违法事件中地方政府处于主导地位？为什么一些地方政府、部门领导敢于公然违法占地？问题的根源就在于这些地方政府的权力没有受到约束与监督。

　　我国的土地都为国家所有，国家不仅拥有全国土地的所有权，也拥有全国土地的使用权、控制权、处置权与索取收益权等种种土地权能。但在现实生活中，国家并非一个抽象的概念，它的职责与权能只能通过具体的政府以及组织来行使。

　　在这种情况下，土地的绝对权力可能与具有自己利益或私欲的个人结合在一起。如果这种权力的组合或运作能够被有效监管，那么就可能沿着公权力职能的轨道上运行；如果这种绝对权力的运作管理不佳或约束监管不力，那么运作这种权力的政府工作人员就会很容易地利用权力来谋取私利；如果这种绝对权力约束监管不力并加上违法行为无成本或低成本时，那么行使这些权力的人就一定会肆无忌惮地破坏规则与制度为自己谋利。

　　但是，地方政府在严厉的土地执法面前，就不怕其违法导致其权力丧失之后果吗？

　　这其中有两大原因：一是现在的情况下，国家能够绝对地对土地的各种权能任意组合与使用。当地方政府代替运作这种国家权力时，它不仅可以轻易收回土地的使用权，也可以借助于“合法”的方式来改变既有的土地使用权，以及改变这种土地用途时任意出价。在这种情况下，城市弱势居民或广大农民的利益受到侵害也就合法化了。

　　二是尽管国家《土地管理法》，对国有土地权能的管理与运作有某种界定及制约，但地方政府在改变现有土地用途或土地使用权的重新组合过程中，存在着巨大的利益，并可以披上为当地民众造福或公利之外衣。

　　还有，随着国内反贪污腐化的深入发展，目前的一些政府官员贪污腐化的形式早就不是以前那些收取现金、收取财物的方式，而是采取投资的方式了，即通过其亲戚或亲属对某些项目的投资(在这种情况下，上级部门要查起来是查无可查)。目前我国巨大的城市化运动或造城运动正好为一些政府官员的要素投入提供了条件，他们的投资也就从这里开始。官员煤矿投资以及

房地产的土地问题都根源于此。

　　要化解目前国内土地违法事件，就得弱化这种政府对土地的绝对权力，让这种绝对权力通过赎卖的方式分散到无数个现有的土地使用者手上，让国有土地的权能能够在成本与收益上对称。这样，也为解决目前中国“三农”问题提供了物质基础。

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