地方竞争的逻辑

　　秋风

　　对于经济学家来说，“竞争”几乎就是一个万能咒语。确实，没有竞争，就没有市场，也没有效率。因此，对于中国近二十多年来形成的地方竞争，国内外大多数经济学人持赞赏态度。事实上，大多数学者将中国二十多年来的增长奇迹，主要归功于地方政府之间为增长而展开的竞争。但是，地方竞争的含义中既有“荣誉”也有某种责任。

　　政府间竞争

　　过去二十多年中国经济奇迹般地保持了高速增长。经济学家试图解开这个谜。他们从政府间竞争那里看到了增长的秘密。

　　政府间竞争的概念，大约源于布雷顿(Albert Breton)所提出的“竞争性政府”(competitive governments )概念。德国维藤大学经济系教授、维藤大学文化与经济体制比较研究所所长何梦笔以此为基础，并依据对俄罗斯和中国转型的经验研究，在《政府竞争：大国体制转型理论的分析范式》中系统提出了政府竞争的理论框架。其实，名噪一时的“财政联邦主义”理论也隐含着政府竞争的含义，尽管这个理论主要关注的是中央政府与地方政府间的竞争。

　　经济学家是这样解释政府间竞争、尤其是地方政府之间的竞争的逻辑的：自1990年代以来，地方政府间为了实现“政绩最大化”而展开了“为增长的竞争”。这种竞争促使地方对基础设施大幅度投资，改善投资环境，加快金融深化进程等等。地方为增长而展开的竞争让中国经济在制造业和贸易战略上迅速迎合和融入了国际分工网络。具有吸引力的投资环境和令人惊讶的开放度，就是地方为增长而竞争的结果。经济学家也不忘强调，地方间竞争也有重大的制度性优势：它根本上减少了集中决策的失误，也促使高效率的创新迅速传播。

　　这一切都是事实。唯一让人困惑的是，在世界主要经济体中，相对来讲，中国的分权程度并不高，何以经济增长的动力，却来自于地方政府？地方政府之间会展开为增长的竞争？笔者的看法是，恰恰是较低水平的分权本身造成了地方政府间的竞争。每个地方政府主政者的政绩，都是由一个中心按照单一的经济标准自上而下地来考核、比较的。可以设想，假如每个地方政府都对其选民负责，因各地民众的偏好不可能是单一的，则地方政府就未必一致投入为了增长的竞争中，而完全可能追求别的价值。简单地说，以经济建设为主要导向的政绩观及自上而下的政绩考核体系，诱导地方政府官员投入到了增长的竞争中。

　　话说回来，地方政府也有能力决定一地的经济增长表现，因为地方政府仍然掌握着要素，并影响着企业的行为。研究地方政府间竞争的学者提出了“地方产权制度” (regional property rights of local governments)，解释地方政府竞争的主要激励。这是一个很恰当的概念，尽管笔者赋予其完全不同的含义：各个政府将其辖区内的重要资源视为己有，而私人及企业的产权及其他权利，则必须服从于政府的这种支配权。

　　这两点，让地方政府间竞争既有必要，也具有可能。但也正是这两点，让当代中国的地方政府间竞争，与布雷顿和何梦笔所说的政府间竞争，在后果上存在相当大差别。

　　竞争的前提条件

　　即使在一般性市场上，竞争也并不必然是有益的。

　　正确地理解亚当·斯密，不能不关注这位伟大学者的背景性知识或支持性知识，尤其是注意他的《道德情操论》及他的神学背景。因此，当斯密说“个人追求自己利益的活动之所以能够增进公共利益”的时候，其实是有条件的。

　　第一个条件是由正当行为规则构成之法治秩序，此即斯密所说的“无形之手”。用启蒙的观点看，就是休谟、斯密提出，而由哈耶克深化的概念——“正当行为规则”。第二个条件是具有内在约束的竞争主体。

　　假如不具备这两个条件，竞争就无益于公共收益，比如，在某个腐败官员周围也存在着争夺租金的竞争，但这种竞争只会导致公共资源的净损失。竞争如果是在完全不讲规则的无赖与正人君子之间进行，则很可能是无赖胜出，最后，无赖的做法会被广泛模仿，市场秩序将趋于恶化。

　　地方政府间的竞争，也需要若干条件：一是全国性法律对地方政府的约束，以此阻止诸如地方保护主义之类的竞争策略；二是本地民众对地方政府的控制与约束，对地方政府来说，这构成内在约束。当然，这两种约束是相辅相成的。因为，当地方政府为了政绩而有违本地民众权益的时候，需要全国性司法机构为民众提供及时而有效的救济。

　　应当说，地方政府的内在约束及本地约束尤其重要。地方政府间的竞争其实存在一个委托-代理问题。如果公司治理结构设计不当，管理层就会拿着股东的资源进行竭泽而渔的竞争，自己获得一时之利，而令股东蒙受永久性损失。

　　因此，一般而言，地方间的积极竞争，比起地方的懒惰可能要好一些。积极竞争、但却不受合理规则、缺乏内在约束政府，却可能采取不合理的竞争策略。所以，地方间竞争也需要若干保证其处于良性竞争的条件。

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