反腐原来很简单

　　黎平 学者

　　不久前看到一条新华社消息：美国参议院通过一项规定，旨在加强对议员的道德规范、杜绝说客变相行贿的腐败现象。其中一条是，议员们在和游说国会的说客进餐时，必须自己买单。

　　看到这个消息，不禁眼前一亮，因为公款吃喝的问题在我们国家已经成为顽症。美国国会又是如何解决这个问题的呢？该条消息语焉不详，于是搜索，找到中国国际广播电台的一篇相关报道，该报道称，美国参议院3月8日通过口头决议，修改关于议员道德的法案，力争在今后和说客拉开距离。根据决议，以后议员们和说客们再也不能随便吃饭了。如果吃饭，则要在15天之内在网上把他们自己和助手吃了多少钱的东西做出说明。

　　就这些吗？就这些。仅仅靠自己上网说明，就这么简单吗？就这么简单。紧接着的问题是，这么简单的措施管用吗？仔细想想，依照以往的惯例，还真无法怀疑这条新规定的效力。虽然不敢说今后一个触犯规定的也不会有，但绝大多数议员今后不敢随便吃请了，是肯定没有问题的。

　　于是就想探究一下我国公款吃喝为什么难以禁止，为什么种种措施都难以奏效。

　　在我国，公款吃喝可以说已经成为一种顽症。有事吃，无事也吃；公事吃，私事也吃；节日庆典吃，遭灾扶贫也吃。根据有关的报道，全国公款吃喝开支1989年为370亿元，1990年达到400亿元，1992年超过800亿元，1994年突破1000亿元大关，2002年达2000亿。2000亿是个什么样的概念？几乎相当于当年预算内财政收入的十分之一。近几年的数字不得而知，但至少不会少于这个数字。

　　为了制止公款吃喝这种腐败之风，人们绞尽脑汁，想出了五花八门的办法，但这些办法几乎没有能够奏效的，否则只要有一条措施是能起作用的，问题也早就解决了。记得最开始的时候，是实行所谓“四菜一汤”制度，但人们很快就发现这个办法不行，什么算一道菜？什么算一个汤？没有标准，也无法制定标准。鱼翅，鲍鱼，甚至5只鸡10条鱼都可以弄出一道菜、做成一个“汤”。于是，人们又想到限制消费额。这样虽然不能制止公款吃喝，但起码可以抑制“大吃大喝”。于是，一些地方开始对高额餐饮征税，比如一次超过300元就要征税。但结果呢，该项税收成了收入最少的税项。因为高额饭费很容易就可以转化成几个低额饭费，多开两张发票就行了。于是，开始尝试总量控制，就是规定单位一年招待费的总额。但总额是很难“科学”规定的。我遇到一个很小单位的负责人，就正在为此发愁。该单位今年的招待费总额是根据去年的额度确定的。他的前任比较爱吃，于是根据他前任消费数量确定的今年的额度是20万元。而这个现任对吃喝不感兴趣，额度又太大。他发愁如何在今年完成这个额度，如果今年吃的太少，明年的额度就会大大减少。可见，控制总额的办法也不可行。这样，公款吃喝难倒了决策者们。一些病急乱投医的馊招，也就不断被提出来。最近有人建议，通过控制

公务员的体重防止大吃大喝。结果可想而知，在网上招来一片奚落之声。

　　行文至此，疑问也就出来了。为什么在网上说明这样一个简单办法就可以解决的问题，我们想了那么多的办法就解决不了呢？我想，网上说明的办法至少有两个特点。第一，公开透明，吃了什么东西，吃了多少钱，为什么事情吃，人们一查便知。如果你觉得有理由，不超标，你就吃吧。否则就得收敛点。第二，落实到人头，而不是一张笼统的发票就应付过去。不是经常听到一个小小的单位一年就要吃几十万吗？好，那你把每一次都是谁吃的记录在案。你不怕记录着你每顿饭都在公款吃喝，你就吃吧。我们治理公款吃喝，能不能就从这里开始：每张公款吃喝的发票上要详细记录都是谁吃的，为什么事情吃的，吃的什么菜，喝的什么酒。有人会说，不就是吃顿饭嘛，有必要这么认真吗？答案无疑是肯定的，不说吃喝导致的其他问题，就是一年涉及几千亿这样大的一笔钱，认真一点就完全必要。其实，类似的想法早就有人提出了。如江西省一名政协委员就提出推行公务招待实名制，明确招待的范围和标准、定期公布招待费开支情况，接受

审计和群众监督。具体内容为：每一次公务招待的对象、参加人员、吃的品种价格，都要有相应的原始记录，必须采用正式发票。一位叫韩传华的北京律师也曾草拟出《餐饮票据管理法》，也是要解决这个问题，可惜没有得到有关方面的积极回应。其实，类似做法在国外早已有之。比如，在芬兰，对公务员来说，“吃请”或“公款吃请”是天大的事。按照芬兰的法律规定，上至总理下至普通科员，一起吃饭的有什么人，点了什么菜，花了多少钱，都要一笔一笔地在网上开列清单，供国人查阅。芬兰曾有一高官，因在公务接待中多点了一道菜被公众质疑，最后只好下课。

　　有人会说，这种实名制就可以解决问题吗？不是还有很多空子可钻吗？没错。没有人说仅靠实名制就可以解决问题，更没有人说，这个办法在中国可以有效解决问题。但它可以为解决问题奠定一个基础。这个基础是什么？很简单，就是有据可查。如果你是一个单位的负责人，几十万几百万的吃喝发票上都有你的名字，而且这些发票要存档多年，你就不会不在意吧。

　　也许又有人会说，这种设想太幼稚了，在发票上瞎编一些名字和理由不就解决问题了吗？这样的怀疑指向了问题的根本。因为，一些看似约束力很小的制度能够有效发挥作用，其实是建立在一些更基础的制度之上的，这些更基础的制度实际上也就是社会秩序更深厚的基石。比如，公布吃请的说明，或我们说的实名制这样的规定要能够起作用，至少需要两个基础。第一，诚信，特别是官员和公众人物的诚信。也就是说，诚信是一种最起码也是最明确的要求，这种要求甚至带有一票否决的含义，如果你的信誉出了问题，将会是一件非常严重的事情。人们还会记得克林顿的绯闻危机，实际上到最后，更重要的已经不是绯闻本身，而是在这个过程中他是否说谎和做假证。第二，严刑峻法。诚信能够不被虚化，是因为有严厉的惩罚跟着。比如，在西方发达国家，个人收入所得税主要靠个人申报。这当中的关键当然是诚信。但有一条，只要被发现瞒报，就是相当严厉的处罚。有这样两个条件跟着，你能说实名制不起作用吗？

　　回过头来看，在我们的社会中，人们为什么会对实名制，会对用在发票上注明吃喝详情这样的办法抑制公款吃喝不以为然？就是因为我们缺少这样的基础制度。首先，在我们的社会中，诚信还没有成为对官员的硬要求。多少年来，我们最重视的是官员在政治上正确与否，在政治上不犯错误。但是否说谎作假，往往不当一回事，有时甚至是体制在逼迫人们说谎。第二，没有对官员不诚信行为的惩罚措施，甚至连不诚信是一种丑闻这样的概念也没有。现在我们必须明确，诚信是基础制度的基础，许多制度的有效运行都要建立在这个基础之上。人们可以想象一下，如果说假话做假事的问题能够得到有效解决，社会中的信任结构能够建立起来，许多制度失效的现象就会随之而消失。以前，我们在分析制度失效的时候，往往将其归结为制度本身的疏漏。但实际上有时不是这样，不是制度本身的疏漏，而是使制度能有效运作的基础条件不具备。也可以这样说，如果由于缺乏诚信的基础这样的措施不起作用的话，其他的措施也很难真正发挥作用。公款吃喝的问题是如此，公车等其他腐败问题也是如此。

　　这样就可以回到本文的题目，反腐有时真的很简单。但这种简单是建立在诸多基础制度有效运作的基础上的。反过来说，在我们的社会中，反腐败往往让人感觉很难，在很多时候并不是反腐措施本身不到位，而是在于基础制度的缺失。所以，反腐的功夫应当更多用在基础制度的建立和完善上。

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