秋风：让土地的任何增值收益主要为农民所得

 　·秋风专栏·

    有学者去年10月份曾发表过一篇文章，号召人们奋起“阻击土地私有化”。但现实中真正发生的，恰恰是一波又一波的土地“国有化”浪潮。

　　土地国有化的动力机制

　　现代经济部门与城市的扩张，要求将原来用于农业生产的土地改变用途，变成工商业用地和城镇居民住宅用地。这是经济增长和经济结构变迁的一个自然过程，这个过程会使土地的产出率大幅度提高。这个过程如在合理的规则之下进行，则工农可实现双赢：城镇和工商业获得更大发展空间，农民则享受到土地增值的收益，并进入更广泛的社会分工合作网络中。但目前的土地制度及农村治理制度，却似乎使这一逻辑失效。

　　不妨简短地考察一下目前农村集体所有土地被征用过程的整体制度架构。第一，在目前的农村集体土地制度框架下，农村土地不能直接转让成为工业和

城市建设用地，农村土地自身不能孳生出可进入现代经济部门进行交易的“土地建设使用权”，这是城市国有土地的特殊性，而农村集体所有的土地必须先由政府征用，才可进入现代经济部门。

　　第二，这必然导致政府大量征地系出于商业目的。很多人抱怨，政府所征用的大量土地不是为了真正的“公共利益”，而是用于普通的工商业。其实，在现有土地制度下，政府必须这样做，才能满足工业化和城市化需求。更何况，“以经济建设为中心”也意味着，工业化、城市化本身就是最主要的导向。

　　第三，但这样一来，一些地方政府就陷入一个无法克服的利益冲突中。本来，政府的一项重要职能是保障交易双方之平等，并在必要的时候强制某一方执行合同。但这些地方政府征地用于一般工商业和城市化，却使政府成为土地交易中的一方当事人。但它同时又拥有强制执行合同的权力。于是，农民在征地过程中处于劣势，乃是制度使然。

　　第四，按照法律，农村集体所有的土地由村集体组织或者村民委员会经营管理。而在现有的政治体系中，各级政府，尤其是基层政府，对于村集体组织或者村民委员会，拥有很大权力。这个集体本来也是对上负责的，其治理农民的权力不是来自于农民的授予，而来自于上级政府。因此，当上级政府提出征地要求时，它不可能拒绝。

　　第五，与此相关的是经营管理土地的农村集体的治理结构的问题。征地者给予的补偿款，由农村集体组织支配，其实就是由所谓的村官支配。在一些地方，由于对村官权力的约束较弱，所以有时钱款不能真正落到农民手中。当然，一些地方在此之前，征地补偿款在县、乡镇两级政府也会被层层截留。

　　正是上述环环相扣的问题，导致一些地区的农民分享土地转换用途的增值收益较为有限。

　　农民的发展权

　　大规模的土地国有化就是在这种机制下展开的。过去七年间，全国有近亿亩耕地被征用，这些土地本来属于农民集体所有，通过征用实现了所有权的转移，成为国有土地。可以预料，随着工业化、城镇化不断扩展，全国权属明确的土地中，集体所有的土地所占的比例将逐渐下降，国有的比例将持续提高。目前，城镇所有土地属于国家所有，城镇居民只拥有期限很短的建设使用权。在农村，个人与土地的权利更直接一点。但随着农村土地“国有化”，个人的土地权利将可能会受到更大影响。

　　而在现有土地制度下，此种趋势呈现加速趋势。因为，这种制度，在国有土地与农地之间设定了一个很陡峭的收益差。农村集体土地所有者不能在保有土地所有权的前提下，将其土地转用于收益率更高的现代工商业。谁有权征用土地，谁就可以获得这笔收益。一些开发区热、

房地产热等很大程度上都与此有关。

　　计划经济时代，政府依靠农村的剩余维持由国有企业组织的低效率的现代经济部门；今天，现代经济部门则在一定程度上依靠土地使用中的不合理维持其城市繁荣和工业

竞争力。农民似乎从来没有摆脱过奉献者的身份，这种土地制度中的不合理是基础。政府也作出了适时的回应，已经提高了土地补偿标准。

　　如欲解决三农问题，保障农民的权利和利益，首先应当考虑对现有的土地制度进行改革，让土地的任何增值收益主要为农民所得。

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