政府改革需要社会呼应

　　政府改革需要社会呼应

　　——中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁谈下一步改革的核心

　　□记者 钟加勇

　　●有些领域的改革需要重新考虑，重新调整，同时有些领域的改革是远远不够的，还没有进入到实质阶段。比如政府改革

　　●中国仅去年就注册了1万多种新药，全世界加起来都没有这么多，绝大多数都是换个牌子，换个名字或包装就变成了新药，那它怎么就能够通过政府审批？怎么就能够取得注册

　　●实际上每年国家财政也拿不少钱去扶贫，扶持中小企业。如果这些钱政府花不到地方，如果它在花钱过程中伴生大量的贪污腐败，那这些政策是有“泡汤”风险的

　　●全民教育、全民医疗听起来都很好，但是如果这个钱花得非常没有效率，非常不透明、不规范，大量的钱投了进去，却起不到它所要起的作用，怎么办？所以，首先和关键在于，你要政府做的事情政府应该怎么做，不能光争论到底是市场好还是政府好

　　●政府改革自己从利益的角度看是没有动力的，这是一个需要大家呼吁的事，它是社会公众的利益所在。社会参与型的改革非常必要，喊的人多了，这个事情就能推动

　　政府改革是关键

　　《商务周刊》：两会刚刚结束，国家领导人两次强调了“改革只能向前，倒退没有出路”，您怎么理解这样的表态？在此之前，中国进行了一场很大的讨论，有人认为市场化改革造成了现在国有资产流失、贫富差距悬殊、医疗教育等公共领域投入不足，因此要反思改革。您怎么看待这样的观点？

　　王小鲁：我是非常同意高层的这个看法。我们先跳出现在改革出现的许多争论，假设我们不改革，或者回到计划经济的时代，能不能解决这些问题？改革这27年一方面出现不少问题，但一个基本事实是中国经济增长加快了，大多数老百姓都或多或少地从增长中受益了。这其中确实有一些人利益受到了伤害，比如有的人下岗，找不到工作，没有收入；农民失地，土地被征用后没有得到足够的补偿，生活困难；农村很多地方没有合作医疗，生一场大病就立即陷入贫困。

　　前段时间大家都在讨论医疗改革是不是成功的问题。我认为医疗改革确实有很大的问题，但是这些事情该怎么看？我觉得主要的角度应该是说，有些领域的改革需要重新考虑，重新调整，同时有些领域的改革是远远不够的，还没有进入到实质阶段。比如政府改革，过去27年经济改革做了很多事，但是整个政府自身改革是滞后的，政府的职能没有转换过来，政府的工作方式很大程度还是计划经济时代延续下来的那种——管审批，管调拨资源，而对它该监管的事情，对它该提供的服务，恐怕做得远远不够。

　　也就是说，现在政府既然把很多事交给市场了，那政府干什么？政府需要办的事是市场干不了的事。在市场条件下，正常的市场竞争可以保证效率，但是不能保证收入分配十分公平，也不能保证不出现贫困和弱势群体。那么，现在出现了怎么办？这就需要政府来管，政府要帮助那些在整个国民收入中间处于下层的低收入阶层、弱势群体和由于种种自身条件和外界条件限制生活困难的人。

　　《商务周刊》：实际上大家现在说的收入差距过大，也并不是说整体比过去更穷了，大部分人还是比过去富裕了，但问题是有的人富得很快，有的人变化不大，大家批评的是我们的社会缺少一个机会均等、过程公平的机制，而不是光批评这个结果。

　　王小鲁：对的。现在造成很多老百姓不满意，造成社会不稳定因素增加，不是说市场化后有的人富了，有的人穷了，其实主要在于机会不均等，在于有些人获得的机会是别人没有的，有的人致富是靠非正常的渠道，靠特权或腐败。同时，政府行为也不规范，比如对农民征地，给的补偿不够，部分农民离开土地后，自己又没有其他生存能力，就会陷入困境。

　　现在出问题的这些部门，像医疗和教育，恰好是属于提供公共服务的部门；而像家电消费品这些领域，单靠竞争就解决问题，价格也一直在下降。为什么？我认为这些公共服务部门首先它和普通竞争部门不一样，它提供的是公共产品或准公共产品，这样的东西单纯靠竞争恐怕是不行的。比如药品，只有药厂、医生懂药，病人不懂，这信息是不对称的，不像你在市场上买东西。你到医院看病就只能听医生的，他让你吃什么药你就得吃，自己说了不算。在这种情况下，新古典经济学完全竞争的这套理论，在这种领域里就不太管用，因此，在这种情况下就需要政府起作用，来监管医院不能向患者提供虚假信息、虚假服务，不能靠垄断地位来盘剥患者。但实际上，中国仅去年就注册了1万多种新药，全世界加起来都没有这么多，怎么可能呢——绝大多数都是换个牌子，换个名字或包装就变成了新药，那它怎么就能够通过政府审批？怎么就能够取得注册？这无非就是利益和权力勾结。这就是政府管理出了问题。如果有一套严格的程序，而且有一个机制保证审批过程公平透明，接受社会监督，那可能出现这种问题的机会就少得多。

　　除了医疗教育，其实现在改革涉及的问题更广泛，比如农村贫困问题，中小企业问题。实际上每年国家财政也拿不少钱去扶贫，包括专项的财政扶贫基金，包括以工代赈，还有各种贴息贷款，主要是想通过各种方式增加贫困地区贫困人口的收入，给他们提供一些机会，但是这些钱花的效益怎么样？有调查表明，这些钱有相当一部分未必是花在这些贫困人口身上，而是被挪用去盖漂亮的办公楼，买豪华的小汽车。同样，其实国家在扶持中小企业方面也花了不少钱，各个部门也有各种名目的资金支持中小企业，但前两年我到西南做过一个相关调查了解到，这些资金的使用常常也是不透明的。你去问那些中小企业，他们知不知道政府有这个政策资金扶持？很多人根本就不知道。什么人知道呢？就是跟政府有关系的人知道，甚至还出现一些所谓咨询公司，就是我给你提供信息，告诉你到哪个部门用什么方式来申请，我在里面给你牵线搭桥，你申请到的这笔钱是不用还的，拿到以后我们再来分。这里面存在的问题就显而易见了：第一，你这个钱给得没规矩，谁该给谁不该给没有一套明确的制度；第二，既便你有制度，也是不透明的，别人都不知道，最后都是你自己说了算；第三，没法对你进行监督。你是不是按规矩办了，你说这个钱是扶植中小企业科技开发的，那你给的是不是搞科技开发的企业？它的钱是不是真的用在科技开发上面？不知道，从头到尾这些都不透明，而且这个钱花出去后就再也没人负责了，没有事后评估检查、责任追究，结果这个钱白花了，根本没有起到想象的作用。

　　《商务周刊》：无论是医疗教育这些公共领域，还是贫富差距这些问题，我们讨论到最后都有一个瓶颈，就是政府本身要改革。我们注意到，这次两会《政府工作报告》和“十一五”规划，转变确实很大，从经济增长方式到和谐社会这些观念，还提出了建设社会主义新农村的目标，应该说很振奋人心，但如果政府原来那套运行机制没有转变过来，它执行这些政策会不会出现新的偏差和问题？

　　王小鲁：现在这届政府确实花了很大力量关注弱势群体，关注农村，改善医疗和教育，改善农村基础设施。但是这些都需要政府花钱，而如果这些钱政府花不到地方，如果它在花钱过程中伴生大量的贪污腐败，那这些政策是有“泡汤”风险的。所以，你说该不该改革？问题确实出在改革中间，倒回去肯定没有出路，它是一个进一步改革的问题，其中特别关键的是政府改革。

　　当然，政府改革自己从利益的角度看是没有动力的，这是一个需要大家呼吁的事。我认为社会参与型的改革非常必要。中国的经济改革是怎么走过来的？如果经济改革没有利益推动，它走不到今天这地步。1970年代末到1980年代初，那时候之所以有农村改革，确实是有利益推动，农民太穷了，它有这种强烈改变的要求，也有这个压力。那时候就连农村干部都有这种感觉，认为这么下去不行了，所以才有人大着胆子，冒着风险去搞包产到户，最后向大家证明它的效果非常好，然后整个社会就接受了。政府改革也是这样，它是社会公众的利益所在，所以需要社会的呼应。喊的人多了，政府就觉得这个事情急迫。

　　《商务周刊》：实际上这次两会，政府改革并没有被提出来讨论，而在过去的争论中也很少涉及到它的具体内涵。

　　王小鲁：别着急。你看今年政府工作报告，高票通过，但是最高人民法院的报告，22%的反对票加弃权票，这在过去不可想象，这就是进步，这说明不少人对司法工作不满意，而且能够表达出来。你可以想象，从0到22%的反对票，那不排除将来有的报告可能在人大没通过。这就是政府必须面对的挑战。

　　我觉得政府改革仍然需要渐进，但是一步一步走不等于不走。这20多年政治体制基本没有什么大的动作。到现在搞了个《行政许可法》算是一个开头，顺着这个开头需要不断往前推。首先，不讲更远的政治体制改革，眼前就必须一步步推进政府改革，就是怎样让政府按照政府需要履行的社会职能来规范自己的行为，然后怎样让它的工作程序规范化、制度化、透明化，而且建立一套社会监督的机制，让大家都能看得到，能批评。

　　大争论并没有触及核心

　　《商务周刊》：我们对诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨在《信息经济学与范式变革》一书中所阐述的观点印象深刻，他在研究俄罗斯转轨后提出观点：“实证研究证明，快速进行私有化但缺少好的公司治理的国家没有增长得更快。私有化没有为创造财富提供一个基础，却导致资产剥夺和财富毁灭。”中国的转轨进行了27年后现在也有很大的争论，您怎么看待这场争论？有人甚至把从2004年至今的讨论称作改革开放以来的第三次大争论，您认为是这样吗？

　　王小鲁：国有企业转制确实有很多的不公平和不透明，但有些事情是过去了，你难道还要把它再变回国有？

　　“国有企业不该改制”这个我不相信，因为它是出了那么多毛病才改的。但是当时有好多地方下令，说我今年必须把这个市里的国有企业都卖掉，这就有点胡闹了。你还没有建立一套买卖的规矩，就这么急的去卖。当然，这个事情的发生要看到它的背景，不光是国有企业改制的规制没有建立起来，就是整个政府运作的规制都没有好好建立。我为什么老是说政府改革这个事，因为它是一个根本的东西，这套东西没有，其他就都谈不上。

　　至于现在是第几次大讨论我不太关心，但我觉得现在很多争论没争到点子上。比如有的人在说，改革出问题了，市场化有那么多的毛病，我们是不是要往回退一退了；既然现在市场不管用了，我们要让政府来起作用。也有人说，市场总是好的，即使市场失败，也比政府失败强。但他们都没有回答怎么能不失败。那我就要问一问了，政府都一样吗？为什么有的政府做的好，有的做不好？需要政府做的事，它一定能做好吗？比如穷人现在需要关注，那就要政府来做这个事，问题是政府能不能很好地做这件事，如果不能，怎么办？全民教育、全民医疗听起来都很好，但是如果这个钱花得没有效率，不透明、不规范，大量的钱投了进去，却起不到它所要起的作用，怎么办？所以，我认为首先是政府要改革，也就是你要政府做的事情政府应该怎么做，我认为关键在这里。而争论的双方好像一边在说市场好，一边在说政府好，没触及到这个核心问题。

　　《商务周刊》：改革的顺序也是一个争论的焦点。一些学者指出，最初的改革是自下而上的，先农村后城市，利用的是来自民间的力量；现在的改革是自上而下推动，是精英拿方案，结果有可能让下面的百姓承担了改革的代价。比如现在国有银行改革，裁员很多，包袱都是国内民众在背，但海外上市后利益都被境外投资者拿走了，银行大案还是屡见不鲜。您怎么看待这种说法？

　　王小鲁：我们这一代人都在农村插过队，我本人从1968年开始去农村，1973年才出来，后来又去了山西铝矿，对当时的情况还是很了解的。当时农村的问题最严重，那种贫困是绝对贫困。“文化大革命”结束后百废待兴，当时上上下下都觉得农村要改革是最迫切的，也是顺理成章的。那时候我们也搞了一个农村发展研究组，做了不少调查，确实在当时情况下农村问题最迫切，改革也最容易，而城市在建国后那么长时间形成的计划经济体制，一下改很难。农村恰恰是薄弱环节，它无非就是把土地给农民自己去种，最开始原有的那套粮食统购销体系还没有改变，只是提高了收购价格，在这过程中就逐渐允许农民把剩余的粮食拿到自由市场上去卖，自然而然就形成价格双轨制了。

　　某种程度上后来的城市改革也是沿着这样的思路，就是在增量上改，存量不动，因为动存量很难。当时的企业都有生产计划，它超额完成的部分就允许它到市场上去卖，它如果卖得比计划价格更高也不禁止。另外又允许乡镇企业等非国有企业发展。这确实很奏效，既没有打乱当时的体制，又能从增量上做文章，而增量部分在市场引导下越做越大，逐渐就变成主体，最后市场和计划两者的位置就倒过来了。而且这些改革都得到了来自下层的广泛支持。

　　这跟俄罗斯那套不一样，俄罗斯当时是相信了美国某些经济学家的休克疗法，就是要计划体制全部废除，一夜之间让市场机制起作用，结果原有的那套机制一停止经济就陷入了瘫痪，因为市场机制并不是那么快就可以建立起来的。

　　可以说，经济改革这么走过来其实是有它的内在逻辑，那时候说“摸着石头过河”，国内有很多人反对，国外的经济学家就更不用说了，几乎众口一词反对，说改革不能这么干，你没有一个整体计划，全盘推进，会造成整个经济体系混乱。而且价格双轨制也很难解释，同一个市场上有两种信号，这不是自己给自己添乱吗。但事实恰恰证明这种做法走出来了，而那种一夜之间取消计划，取消价格管制，一下放开市场的做法恰恰会造成很大的混乱。

　　现在国有银行面临的问题还不太一样，实际上中国金融改革滞后了。你看发达国家的金融，有大银行，也有中小银行，不是说几家银行就把这事给办了。中国当然也有城市商业银行等，但核心就是四大国有银行，我认为还是应该更多更早的引入竞争，包括发展民营金融机构。但现在没有形成竞争的局面，在这种情况下你不可能停下来等条件成熟。说让国有银行先改革后上市，可能有一定的问题。它如果没有在一个竞争环境里，如果不改股权结构，你去改它的经营管理方式就很难。所以，我认为改造股权结构是满足制度上的必要性，否则很难脱离自己的习惯和行动方式，再说也并没有把控制权让给外资。

　　中国靠什么崛起

　　《商务周刊》：美国高盛公司顾问雷默曾写过一篇叫《北京共识》的论文，其意是“在保持独立的同时实现增长”。“北京共识”一词自2004年5月面世后就引起了海内外广泛的讨论，成为全球既不认同计划经济，又不接受“华盛顿共识”，而是试图探索“第三条道路”的发展中国家和转轨国家的一面旗帜。您怎么看这条道路？

　　王小鲁：我相信，中国的改革与发展如果走得好的话，未来二三十年在世界上会有更大的发言权，这对现存国际秩序肯定带来冲击，而且某种程度会改变国际经济秩序、国际政治格局和国际战略格局。怎么去概括它，贴个什么标签，这个不重要，重要的是中国能用一个什么更新的理念去贡献给国际社会。

　　美国有一套民主的理念，但是它也有很多让人非常反感的东西，因为它总以为自己是对的，自己任命自己充当世界警察，到处打打杀杀。未来中国有没有一套更新的理念，有没有能力在国际上推广自己的理念？现在有人在说软实力，其实无非就是说我不靠强权说话，而是靠我的魅力和影响。

　　《商务周刊》：可是中国的大国模式也面临自身的拷问，比如同在一个国家，贵州相当于一个贫穷的发展中国家，而上海更像一个发达国家。发展模式或者更新的理念似乎还谈不上。

　　王小鲁：你说贵州和上海是发展中国家和发达国家的差距某种程度也对，两者的发展也各有侧重。在现有体制下，中国允许地区间的差异度要比计划时代大得多，尽管是一个中国，但中央政府只是制定大的方针政策，地方还是有很大的自主性和选择的空间。但还是有共性的东西，改革初期，恐怕多数省份都不比现在的贵州富，但改革对它们都有意义。

　　过去的经济学是就经济谈经济学，它假定政治、文化、环境、地理因素都可以不考虑。这有一定道理，全世界那么多个国家，不同的政治、文化、环境、地理因素，但在经济发展过程中大家都面临很多共性的东西，这就是经济理论的一个框架。比如新古典经济学最基本的关于供给和需求的分析框架，不但在美国可以用，在中国和其他国家也可以用。现在问题是经济在发展，经济学也在发展，现实总是更丰富，这过程中就觉得过去的经济学有点不够用了，所以需要发展新的东西，至少有一类这样的因素必须考虑，比如社会、政治、文化、地理、历史因素对经济的影响。

　　《商务周刊》：总结一下，如果这改革的27年需要反思的话，您认为什么最值得反思？

　　王小鲁：改革走了27年，经济改革取得了巨大进步，但是政府改革严重滞后了，现在恐怕应该成为一个全社会关注的焦点。你刚才提到第三次大争论，如果争论的结果是把政府改革这个核心问题推上前台，那我绝对同意它是第三次大争论；如果没有达到这个目的，那就有些遗憾了。改革需要反思，但不能老是向后看，老是争论已经发生过的事情。要解决问题就需要向前看，向前推进改革。

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