农村金融是建设新农村的命脉

　　——访全国政协常委马永伟

　　-　本刊记者 孙芙蓉

　　“建设社会主义新农村”成为今年“两会”期间人大代表和政协委员们最为关注的话题之一。深化农村金融改革,加快农村金融创新，健全农村金融体系对建设社会主义新农村有 着至关重要的作用。为此，本刊记者专访了全国政协常委马永伟。

　　记者：感谢您接受《中国金融》杂志的采访，我们想请您谈谈金融支持社会主义新农村建设的话题。您先后担任过中国农业银行行长和中国保监会主席， 对农村金融以及金融服务“三农”问题倾注了大量的心血，近两年又进行了农村金融专题调研，对此一定有更深的感受。那么，我们就从这里谈起吧。

　　马永伟：建设社会主义新农村，是党的十六届五中全会提出的重大历史任务，事关全面建设小康社会和现代化建设的全局。实现建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的目标，全面体现了新形势下农村经济、政治、文化和社会发展的要求。实现这20字提出的要求，就是农村各方面实现协调、全面发展的过程。“建设社会主义新农村”写进了今年的中央一号文件。两会期间，胡锦涛总书记就此专门参加政协农业界联组讨论并讲话。温家宝总理的《政府工作报告》和十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将“建设社会主义新农村”作为国民经济发展战略的重大任务加以部署。我认为，“建设社会主义新农村”的提法充满新意与时代特色，是一个创新。“建设社会主义新农村”给出了具体形象的20个字，把这一历史命题概括出来。这20字讲起来很简单，但内涵丰富，鼓舞人心，振奋精神，为中国农民描绘出了一副美好的蓝图， 规划出未来中国农村的发展方向。这个方向看得见，够得着，大家可以从不同的方面做工作。中国农村如果实现了这样的目标，那么整个中国的经济发展和现代化建设就奠定了坚实的基础。

　　正如你所提到的，以前我的工作和研究重心主要是在金融领域的具体工作和政策落实上，包括银行业和保险领域的改革。后来集中到了农业问题上来，研究和关注农业银行、农村保险问题。在这个过程中，对农业、农村和农民问题的兴趣越来越浓厚。我们这个调研小组成员有的来自金融领域，有的来自农业水利部门。这次“两会”上很多委员代表很关心“三农”问题，也积极建言献策。越来越多的人关心社会主义新农村建设，这是不同于以往的。

　　建设社会主义新农村，无论是发展现代农业，促进粮食生产和农民持续增收，还是加强农村基础设施建设，全面进行综合改革，其中关键的是离不开资金的支持，要有一个长期有效的资金投入机制，这不是一朝一夕就可以完成的。在市场经济的条件下，尤其要强调资金的重要作用，这就引出农村金融这个事关社会主义新农村建设的重要命题。金融是经济的命脉，我认为农村金融是社会主义新农村建设的命脉，广大农民的日常生产生活以及实现建设新农村的20字要求都离不开金融。

　　记者：金融在建设社会主义新农村中起着如此重要的作用，但现实中还存在着明显的不足，就您对中国农村金融的调查来看，当前我国农村金融是怎样的一种状况呢？

　　马永伟：农村金融存在严重缺位情形，这一点是不少委员的共识。 农村信用社虽然网点分布较广，但资金来源渠道狭窄，难以承担服务“三农”的重任；中国农业发展银行业务面很窄，功能发挥不充分，成了粮棉油流通领域的政策性银行；中国农业银行贷款重点向优质大企业倾斜，已逐渐淡出了农村中小企业贷款领域。本应发挥主要作用的农业发展银行和农业银行在农村经济发展中的作用却日渐减弱。与此同时，各大商业银行的机构网点和业务纷纷向大、中城市转移和集中，县及乡镇机构网点大幅减少，即使仍存在的部分网点也收缩了放贷权限，限制了相关服务职能，这样就很难满足广大农村和农户持续发展的金融需求。与此同时，邮政储蓄规模迅速发展。2005年，全国邮政储蓄存款余额达1.3万亿元，其中从各乡镇及所辖农村吸收的存款就占50%以上。这些资金脱离于农村经济和发展之外。总的来说，目前我国农村的金融体系和金融服务现状，严重制约着“三农”问题的解决，尤其是资金的大量外流，使农业、农村和农民贷款难问题更趋严重。

　　记者：今年的《政府工作报告》指出，要深化农村金融改革，完善农村信用社体制，推进农业银行、农业发展银行改革，加快农村金融创新，健全农村金融体系。您认为应如何完善农村金融体系，推进 “三农”问题的解决？

　　马永伟：我认为，首先作为政策性金融机构的农业发展银行应重新定位，并延伸机构，扩大服务对象。将营业网点铺设到县级及中心乡镇，扩大业务范围，围绕农业结构调整和产业化、规模化发展，做好政策性金融服务。国家同时应通过制定适当的政策措施，引导商业银行把一定比例的资金用于农业发展，可以通过税收优惠等措施的倾斜，鼓励和支持各大金融机构参与到“三农”问题的解决中来。这里要特别说一下农业银行。这些年农业银行进城了，由“穿草鞋”变为“穿皮鞋”，告别了农村，着眼于大城市、大企业战略，功能与其他商业银行一样。当然这主要是一个商业化目标引导与价值趋向的问题，农业银行自身也无法解决。金融机构面临的现实是农民的资金少、账目小，每个农户的经营规模小，贷款几万元的多，上百万元的很少。在城市里，每笔贷款都很大，上千万元甚至更多，从而导致很多金融机构不愿承接农村的小额贷款业务。这与金融机构对城乡发展的差异认识不足、服务意识不到位密切相关。比如发放一笔偏远农村的农户小额贷款，银行需要花费大量的人力物力，投入产出很不成比例，使得农业银行想做也做不起。要想从根本上解决“三农”问题，应制定出相应的政策，使金融机构在农村吸收的存款必须有相当比例用于农村信贷，为“三农”提供综合性金融服务。

　　国家应完善农村金融政策。为鼓励、支持和配合金融机构加大对“三农”的支持力度，应尽快出台或调整相关政策，通过免征利息税、适当降低营业税和所得税税率、降低存款准备金率、放松利率管制等途径对金融机构进行必要的扶持。特别要针对农村的经济发展现状和实际金融需求，制定出切实可行的符合农民小额贷款需求的政策，全面简化目前农村信用社繁杂的小额贷款程序，扩大农户小额贷款的发放范围，由满足农民生产方面的单一贷款需求，扩大到满足农民生产生活相关的加工、运输、经商、助学等方面的贷款需求，切实为解决“三农”问题提供高效、有力的金融支持和服务。同时，政府还须制定相关政策，对农户小额信用贷款实行政策性补助，降低农户小额信用贷款的营业税税率，解决其风险大、经营成本偏高的问题。

　　记者：据我们了解，邮政储蓄也在支持“三农”中做了一些有益的尝试，农村民间借贷也有发展，对这些问题您怎么看呢？

　　马永伟：应重视建立和完善农村资金回流机制，规范和完善邮政储蓄功能，保证 “三农”对资金的迫切需求，并由政府制定相关政策，把县以下乡镇邮政储蓄吸收的存款通过人民银行全额用于增加对农村金融机构的再贷款，由农村信用社贷放给农户和农业企业等农村经济组织。

　　农村的民间借贷问题也应当引起我们重视。在调研时我们发现，许多农民虽然困难，但并不从金融机构借贷，而是从亲朋好友处借，这样借到的款还款积极性反而比较高。这是因为中国人还是相当好面子，重信用的。也就是说，在熟人圈子里，农民还是非常守信的。民间借贷在以前是禁止的，但农民仍然会这么做，说明有一定的客观需求。所以我们要研究怎样来引导。农民的收入有差异，这需要进行资金合作，类似于种子合作、技术合作等等。我们应当因势利导。鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。在基层建立直接面向农民和农业服务的金融组织，这是解决农村贷款难、打击农村高利贷的关键。制定有关法规规范民间借贷，发展农村金融互助合作组织，以农户互助为主，成立地域合作经济组织的农村金融互助会。鼓励发展农村信贷担保机构，建立担保基金或担保机构，解决农户和乡镇企业贷款抵押担保难的问题，有条件的地方政府可给予适当扶持。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织。

　　记者：农村金融的一个很重要的方面就是建立和完善农业保险体制，这几年保监会大力引导农业保险事业的发展。您如何看待农业保险问题呢？

　　马永伟：农业保险是对“三农”发展的另一个方面的支持。从2003年以来，我们努力探索如何建立适合中国国情的农业保险制度，成立了几家专业性农业保险公司，在江苏等地开展了一系列农业保险的试点，取得了一定的进展。2005年上半年农险保费收入4.27亿元,同比增长22.63%,扭转了自1994年以来经营规模逐年萎缩的局面，但是“农户保不起，保险公司赔不起”的困境并没有根本改观。中共中央关于“十一五” 规划的建议提出要加大工业反哺农业、城市支持农村的力度，并把探索和发展农业保险、改善农村金融服务，作为建设社会主义新农村的一项重要内容。

　　我国农民当前较主要的金融工具有两个。一是银行信贷。有关方面要帮助农户找准生产项目，协助银行给予贷款，对于困难农户，政府要给以担保和贴息。二是农业保险。农村自然灾害多，农民无力抗御，一旦发生自然灾害，农田颗粒无收，农民损失惨重。发展农业保险，可用市场化方法减轻农民损失，但农民又无力交付保费。因此，政府要给农民帮助，补贴农民保费，同时给农业保险公司一定的政策优惠，提高农业保险公司的经营积极性。

　　保险主要解决农民在受灾以后的补偿问题，避免和减少损失。我们在美国、法国考察时发现，我国农业保险与发达国家的差距很大。前几年中国有很多保险公司，但涉及农业保险的很少，保费也很少，只有几亿元，所占比例很小。大家喜欢争抢车险等利润比较高的市场，而忽视了农业保险。现在我们有了专门的农业保险公司，在这方面做了大胆的尝试。这几年在黑龙江、内蒙古、四川、新疆等地陆续成立了农业保险公司，但困难重重。道德风险始终困扰着农业保险公司，例如内蒙古、新疆的奶牛保险，经常发生一些骗保现象，保险公司对种植养殖、春耕秋收的农事门路并不了解，往往就保回不少“炸弹”，致使农业保险的赔付率极高，难以形成良性循环的局面。我认为应将农业保险纳入国家农业支持保护制度安排中。长期以来，政府对农业出现的自然风险基本采取行政救济的办法，对市场风险则采取价格支持的办法。从长远看，这种方式需要改变。当前农村减税免税的空间有限，对农产品的价格支持政策也受到世贸组织规则的限制。因此，国家应加大对农业保险的支持力度，可以变“死钱”为“活钱”，这是一种成本低、效果好的支农方式，也是建立农业增效、农民增收的长效机制的重要举措和必然选择。

　　政府应对农业保险提供必要的政策支持。农业保险试点工作开展以来，试点地区的地方政府对农业保险采取了一定形式的支持，但中央政府除了免营业税外，没有其他政策措施。政府的政策支持对农业保险的发展至关重要。考虑到我国自然灾害多、农业人口多、户均规模小、国家财力有限的现实，我认为，第一，根据财力状况，国家对选择较高保障保险农户的保费，以及经营农险的农村互助保险组织和商业性保险公司的经营费用，给予一定额度的补贴。当前要抓紧研究制定符合我国国情的农业保险补贴办法和补贴标准。第二，建立我国农业保险的再保险机制。农业保险风险大，一般商业性再保险公司不愿提供再保险服务。解决办法有两种，一是成立政策性的再保险公司；二是为商业再保险公司提供政策支持，单独建账运行。就我国目前的保险和再保险业的发展情况看，以实行第二种办法为宜。第三，建立巨灾保障基金，对重大水灾、旱灾、禽流感等商业保险公司“不可保”的灾难损失提供保障。基金的资金来源除国家财政预算资金(一部分从救灾资金中转化)外，可以探索从其他渠道充实基金。我国建立巨灾基金一定要立足实际，稳妥慎重，范围不宜过宽，标准不宜过高。

　　记者：去年“两会”上，您的大会发言谈的是农业保险问题，一年来，您又做了大量的考察研究，认识更加深刻和系统。请您谈谈适应建设社会主义新农村的需要，中国应当建立怎样的农业保险体系？

　　马永伟：全国政协曾组织专门小组进行调研，大家在农村金融包括农业保险的发展上形成了共识。我们应当选择建立多层次的农业保险体系，把互助合作保险和政府支持商业性保险公司承保作为我国开展农业保险的主要形式。我国农业保险工作尚处于起步和试点阶段，当前最需要注意的是，把基础打好，把方向搞准。我国在坚持土地家庭承包制度的前提下，土地规模小，农户多，加上农村地区差距大，广大中西部地区交通、信息等基础设施差的状况不可能在短时期内改变，这是我们开展农业保险的国情。据此，我认为，在乡和村这一级，通过引导和支持，逐步从农村专业合作经济组织中自发地成立起互助合作性质的农业保险组织，经营农业经济中一些小的、零星分散的风险，这应该成为我国农业保险的一种重要组织形式。同时，在东部一些发达地区、中部粮食主产区以及农业产业化搞得较好的地区，可以支持商业保险公司开发和经营农业保险相关险种。政府采取招标的形式，对符合资质的商业保险公司进行审核、服务、监督、管理，并提供相应的政策补贴和再保险支持。对于农业巨灾，政府提供巨灾基金保障。此外，还应在灾害发生时，提供必要的灾害救济。

　　同时应当将农业保险与农村信贷结合起来。将农村信贷和农业保险结合起来是法国和美国开展农业保险的一条重要经验。当前。我国农村金融改革正进入关键时期，在搞好农村信用社和发展适合农村特点的多种金融组织的同时，需要把农业保险纳入农村金融体系。建议在一些地区先行试点：一是把农业贷款同农业保险挂钩，对参加农业保险的农户在贷款条件和利率等方面可以适当优惠，以体现正向激励。待条件成熟时，可以将是否参加保险作为贷款发放的条件之一。二是农业保险公司因赔付出现资金周转困难时，应考虑给予相应的资金支持。这样，一方面可以分散一部分银行的风险，利用保险公司事前风险管理功能，减少信贷项目损失发生的可能性和严重程度，提高银行信贷的质量；另一方面，保险公司也可以借此扩大承保面，增强保险服务的功能。

　　加快我国农业保险的立法进程。长期以来，法律缺失给我国农业保险的推行带来了较多困难，使农业保险的定位、政府在政策性农业保险中的作用和职责、对农险的支持原则、对农险投保人利益的保护、对保险公司的保护以及如何保证农险的投保面等都不能有效落实，这在相当程度上影响了农业保险的规范发展。建议国家尽快研究制定《农业保险法》。若短期内制定《农业保险法》有困难，可本着先起步、再完善的原则，责成保监会制定《农业保险管理条例》，并以国务院名义发布，以解决现阶段农业保险急需法律规范的问题。

　　记者：去年您参加了全国政协经济委员会组织的美国与法国农业保险考察，请您介绍一下这两个国家的经验。

　　马永伟：法国是欧盟第一大农业生产国，世界第二大农产品出口国。法国的农业保险的框架形成于上世纪60年代，主要包括商业保险体系、农业巨灾保险体系。商业保险主要是承保与农民的生产资料、私人财产相关的可保风险，种植业的雹灾和养殖业的动物意外死亡等。农业巨灾保险基金主要保障因干旱、洪水等自然灾害给农民带来的损失。农业巨灾保险体系的启动、保费的厘定及免赔额都由政府决定。两种体系共存、相互补充，使得法国农业保险颇具特色。相互制保险公司成为法国农业保险的主要组织形式。我们都知道法国的安盟公司是法国最大的相互保险公司。它的运作受到法国 1900年颁布的《农业相互保险法令》保护。安盟是由11个大区相互保险公司、9000多家地方相互保险公司组成，三级之间通过再保险关系形成金字塔式机构。农户只要购买保单，就会成为会员。地方相互保险公司建立在一个或几个乡镇的范围内，为有关的乡镇提供保险服务。由于相互保险公司中的投保人既是保单持有人，又是公司所有者，这种组织形式可以有效防范道德风险，并降低运行与监管成本。

　　美国的农业保险自1938年通过的《联邦农作物保险》到2000年的《农业风险保护法》，其间该法律修改了18次，每一次调整都是为了进一步加大投入、扩大投保范围、增加补贴、动员各方力量参与等。美国的保险呈现这样几个特点。一是高额补贴；二是多险种、广覆盖；三是由商业保险公司直接经营。1993年到2004年，美政府年均补贴保费12.5亿美元，补贴农业保险经营费用0.76亿美元,政府每年为农作物保险实际承担的成本为20.3亿美元。2000年后，美政府不再直接从事农业保险公司，而是通过政府招标，由商业保险公司经营。1993～2004年间，商业保险公司的农险业务年均收益约在2.46亿美元。美国把农业保险作为农业保护计划的重要组成部分。农业保险与农业救济、农业信贷结合得很紧密。得到救济的农户在未来两年内必须参加农业保险，农户要获得贷款，必须参加农业保险，如果农户到期时不能归还贷款，保险公司就会根据条款将钱赔付给银行。这样就使农业保险、农业救济和农业信贷组成了“三位一体”的牢固结构。 -

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