中国乡村重构：乡政之变与村民之变

　　本报评论员 戴志勇

　　3月25-26日。镜头对准位于海口市的中改院1号楼第1号报告厅：齐聚海南中国改革国际论坛的160多位各级官员与专家，在为同一个主题而辩论——乡镇政府究竟应该怎么改？怎样的乡村治理才算是达到了良治状态？

　　再把镜头往后拉。2000年，农村税费改革由点到面逐渐展开；2004年，国务院提出要在五年内全部减免农业税。“后税费时代”的逻辑推论之一是：乡镇政府面临着自身定位的重新调整乃至某种意义上的又一次革命。

　　中改院主办的本次论坛，明确地传达了这样的信息：中国的乡村社会正在逼近另一个全面转型的关节点。乡村社会以及相应的乡村政权体系的转型，无疑是整个中国现代化转型中最基本、在很大程度上也是最深刻的转型。

　　清末新政以来，乡镇政权就逐渐替代传统的士绅自治，逐渐成为贯通国家与社会的关键环节。建国后的人民公社，空前地将国家权力下沉到社会最基层，将国家与社会连接成一个整体，同时也逐渐形成城乡分治的二元结构。改革开放后，城乡二元结构依然长期存在，1990年代后又有农村土地征用以及资金和人才的城市聚集效应，在以国家为主导的现代化的民族复兴梦想里，从农村汲取剩余以支持工业化进程，似乎是中国农民和中国农村必须承受的命运。直到2004年，胡锦涛总书记明确提出，中国在总体上已经进入以工哺农，以城带乡的发展阶段。这是本轮乡镇政府革新的基本背景，也是是次中国乡村转型的基本条件。但这个转型究竟应该如何推进，却还存在诸多争议。

　　乡政之变：重构村民与国家的关系

　　依照主流的说法，本次的乡镇政府改革定位于“税费改革的综合配套改革”。免征农业税使相当多的乡镇政府陷入运转经费全面紧张的危机之中。日渐膨胀的乡镇政府需要改革是大家的共识，而以往的经验都足以说明，仅仅进行机构的精简或乡镇的合并，这种数量上的减少，很难走出黄宗羲定律，必须从职能转变的角度重构乡镇政府，才能有效地防止“配套改革”失败。

　　在乡镇改革取得了一定成效的湖北，主政者通过将乡镇党委、政府、人大和政协四大班子成员交叉任职，将乡镇的内设机构精简为“三办一所”，同时对“七站八所”进行“行政职能收归政府，经营职能走向市场，服务职能转给社会”的整体转制，一方面弱化了乡镇政府的经济职能，同时又将政府的注意力转移到提供公共服务的职能上面来。这种改革模式，将乡镇政府由任务型、管治型政府转化为公共服务型政府，到目前为止，取得了不错的成果。

　　从湖北的经验分析，乡镇政府的革新，并不会如某些论者所担心的，会带来基层权力地带的弱化乃至真空化，而是在乡村经济与社会都发生了巨大变迁的现实条件下，重新理顺与之相适应的服务与管理体系。一方面把更大的经济与社会自主权留给生活在乡村的农民，另一方面，以服务和协调管理为主线，保证公民与国家政权体系的通畅关系。

　　对于党政交叉任职，有研究者担心会造成乡镇基层权力的过分集中。在这方面，有四川步云的乡长直选、深圳大鹏镇“三轮两票制”选举镇长、山西临猗县卓里镇的两票选任制和湖北京山扬集镇“两推一选”书记镇长等许多探索，力图建立乡镇领导的民选制度。这些探索的另一个意图是，使乡镇政权与乡村公民产生直接的权责双向交流机制，使村、乡的基层政治生态更趋平衡。

　　村民之变：合作起来闯市场

　　

北京大学的潘维教授曾经以“农民与市场”为题做过专题研究。他认为应当加强乡镇政府的作用，让它们组织和带领农民在市场经济里寻找到生存和发展的途径。的确，分散的小农很难适应千变万化的现代市场经济，他们应该组织起来，才能获得充分的市场信息、资金和技术。但大多数的专家认为，组织的途径，却不能是行政命令主导，更好的做法是依照法律，让农民进行自我组织。基层政府应该起引导、协调和监督的作用。

　　根据中改院最新的调研报告，目前还只有21.09%的农民参加了诸如信用合作社、合作医疗站、扶贫协会等这样一些农民组织。可以判断，我国的农民互助组织还处于初始发育阶段。参加过农民组织的会员中，82.29%的人获得了信息服务。在同一个调查中，乡镇政府对农民互助组织持赞成态度的高达58.95%，反对的仅有7.37%。

　　农民互助组织的发育，恰好衔接了乡镇政府的改革。使得改革后乡镇政府能够将原来承担的过多的经济或社会责任交还给农民，通过尊重农民的自主性，既保证了农村的秩序，又让农民在更大的范围内进行自我管理与自我发展。用与会的

清华大学秦晖教授的话来说，这有助于建立一种以公民个人权利为基础的真正的合作形式。这一点，对于中国乡村的重构来说，至关重要。

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