政府转型的实质在于重新界定政府的治理边界

　　严若森

　　就中国国有企业治理改革而言，政府治理边界正确定位的实质在于明晰中国政府在国有企业治理中的职能范围、责任分担与权利分配及其对国有企业权责利划分产生效应的界限。在当前所处的历史发展阶段之上与现实国情之下，中国政府将成为培育市场与推动国有企业治理改革的主导力量，但鉴于中国政府与既有经济体制的利益共生关系，其培育市场力 量并推进中国国有企业治理改革的过程将是一个两难且充满矛盾与冲突的过程。亦正因为如此，正确定位或重新定位中国国有企业治理尤其在其改革深化中的政府治理边界显得尤为重要。

　　一般而言，政府的目标函数是多元的，包括实现充分就业、推动经济持续增长、控制人口总量、改善生态环境、合理配置资源、实现区域经济协调发展以及保证整体经济社会和谐发展与政治稳定等多重目标，且其各种目标函数之间的关系亦十分复杂。从理论上讲，就国有企业而言，其所有权代表在国家(或政府)，其理应以国家(或政府)的目标为出发点，而不当以纯粹的商业利益目标为价值导向。正因为如此，在典型的西方发达市场经济国家中，国有企业存在与发展的目的不在于其商业性或盈利性，而在于其在政治、社会与经济等多个层面的复合服务性功能，抑或，在以私有制为主体的市场经济国家中，国有企业只是政府籍以实现

宏观调控与促进经济、社会与政治稳定及弥补市场机制缺陷的一种手段与工具，而其本身并非以赢利多少为目标。就此意义而言，政企职责不分与政府干预国有企业经营本是题中之义与理所当然之事。但就中国既有的国有企业而言，其职能尚不仅仅是弥补市场机制的缺陷与满足宏观调控的需要，在传统体制下，其尚是社会主义本身的发展要求与实现劳动者平等占有生产资料、平等劳动甚至平均分配的条件与基础。因此，在传统体制下，根本不存在本来意义或市场意义上的企业。各经济单位既没有必要亦不可能根据其自身的利益函数与市场竞争位势作出资源最优配置的决策，而是纵向从属于既掌握所有权又作为社会经济调节职能主体的行政机关。

　　但随着中国国有企业治理改革的推进，中国政府与中国国有企业之间既定的权责利划分或分配状态随之发生改变。作为一种制度变迁，改革实质上是权利与责任在各种利益相关主体之间的重新划分与再分配过程，亦即对既定权力与利益格局以及相关责任担负的调整。对政府而言，此即体现为伴随着市场经济体制的逐步建立与完善，其原有的一部分权力和利益将受到削弱、冲击与调整或不断边际修正。因此，政府培育市场及其力量的过程在某种程度上而言即是削弱其既有权力与利益的过程，这无疑需要政府具有进行自我权责利边际修正革命的勇气与决心。但是，国有企业治理改革的深化亦决非通过政府的放权让利即能够完全实现，尽管这亦是非常重要的必要条件之一。因为，对国有企业治理改革而言，政府既是权利与职能被调整的对象，但与此同时，其又是主导与实施各种改革方案与措施的关键主体，国有企业的治理改革其实自始至终皆离不开政府的积极参与。在改革实践中，有关国有企业治理改革的具体措施及不同模式的选择相当部分是由行业主管部门与地方政府及相关的行政职能部门主导与具体操作予以实施的，而行业主管部门与地方政府以及相关的行政职能部门同国有企业之间在改革问题上所形成的这种必然联系亦即决定了其对国有企业干预的必然性。因此，无论怎样强调政企分开，只要赋予行业主管部门与地方政府及相关的行政职能部门在国有企业治理改革中的这种主导与参与改革的地位与职能，政企职责充分分开即难以实现。抑或当国有企业改革具体方案的制定需要主管政府主导或参与并且需用行政力量来予以推动之时，政府主管当局以其自身的价值观偏好与利益趋向选择国有企业经营管理人员、干预国有企业的改革与经营必然成为理所当然之事。尤其在国有企业体制中尚没有形成有效的内外约束机制的条件之下，政府主管当局对国有企业实施外部和内部的监督与约束本身亦是必要之举，但问题又在于这种监督与约束在实践中却往往转化为行政主管部门对国有企业重要决策的否决权与直接干预权。因此，既有政企分开的改革事实上在很大程度上使政府陷入一种充满矛盾与冲突的两难困境，即企业体制的改革和经营机制的转换需要政府尤其是行业主管部门与地方政府的参与，但政府的参与却又常使政企关系难以得到实质性的分离。

　　人们既往常常将过去政企难以分开的原因仅仅归咎于政府不愿实质性放权，诚然，具有这方面的原因，但除开政府实质性放权这单一方面的理由之外，从接受权利的一方即国有企业来看，其本身亦具有对政府依赖的愿望与依赖的充足理由，此理由即是在政府下放权利的同时，应当将本应自己承担的责任与义务从国有企业中给予切离，如果政府不从国有企业将不该由国有企业承担的责任与义务切离，则国有企业则有理由只负盈不负亏。国有企业亏损甚至破产，最终受到冲击的则是社会稳定与国计民生，此即众多国有企业所持有的坦然寻求政府庇护的最为有力的一张底牌。因此，往往对于经营良好的国有企业而言，政府退出得越多越彻底，其得到的权利亦即越多越充分，而对于亏损与破产的国有企业而言，则恰恰相反。亦正因如此，在实践中，越是亏损严重与濒临倒闭的国有企业，越是不希望政府退出，否则其则难以得到各种“安定团结优惠券”以及其它相关恩惠与荫护。既往长期亏损无望的国有企业之所以大量存在，其成因在很大程度上即在于政府赋予了国有企业一种本不该由其承担的诸如社会保障等各种职能与就业等各种目标。

　　建立现代企业制度是中国国有企业治理改革的重要目标，政企分开则是这一重要目标得以有效实现的必要条件，但如果说其含义在于政府在国有企业经营中完全退出，则其必然是一个不能完全实现的目标，除非国家在法律上放弃或事实上失去了国有企业的所有权，因此，政企分开并非让政府对国有企业撒手不管，而是要分清政府与国有企业各自的职责与权利。就此而言，政企分开的实质在于政府对其在国有企业治理及改革中的权责利或治理边界进行重新定位与正确定位，其要义在于政府应将本由政府承担的责任与义务从国有企业中分离出来，并为国有企业的治理及其改革培育与创造良好的环境，且将国有企业本应享有的经营管理与相关利益分配等权利还给国有企业。就职能而言，中国政府当前在国有企业治理及其改革中的重点应在于下述几个方面。其一，继续坚持“有进有退，有所为与有所不为”，从战略上调整国有企业经济的整体布局；其二，进一步深化国有资产管理体制改革，促进国有企业现代企业制度的建立与完善，尤其要重视建立与健全国有企业现代产权制度；其三，以政府自身的机构改革与职能转换为重点，切实推进国有企业治理改革与发展的深化，政府转型的实质即在于重新定位与明确政府的治理边界；其四，以建立宏观调控体系为重点，培育并引导市场体系的成熟与完善，以加强市场治理机制的激励与约束功能；其五，以建立全面与优化的社会保障体系为重点，为国有企业治理的改革与发展创造良好的环境；其六，进一步促进与完善国有企业经营者选择与任聘的市场化，并以此作为国有企业制度与管理创新的基础与源泉；其七，强化国有企业改革中各种利益相关主体权责利机制的重构与优化。

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