使事情进入可治理状态社会观察

　　孙立平 让我们先来看两件事情：

　　第一件，官煤勾结的败露。2005年5月18日，湖南省娄底警方在一所宾馆抓获新化县最大的煤矿老板之一康建国。康建国涉嫌偷税漏税、职务侵占、涉黑、行贿，涉案金额数千万元。通过监控，警方在康家保险柜找到一个神秘账本，该账本记载着新化县煤炭局、国土局、林业局、国税局、地税局、法院、派出所等单位30余名干部在其煤矿所占股份并分享红 利的内情。官煤勾结的黑幕由此浮出水面。

　　第二件，兰州腐败窝案的败露。2005年，兰州“首富”张国芳被有关部门实施强制措施。其后，包括兰州原市委书记王军、原市长张玉舜、副市长杨在溪在内的众多官员相继落马。而这起腐败窝案暴露的关键环节，则是原市长张玉舜与原书记王军之间的矛盾爆发，导致张在人大投票表决中落选，之后张将有关王违规问题的材料递送中纪委，加上张的供诉，一个牵涉几十名官员的腐败窝案终于败露。当地人普遍认为，此腐败案暴露是互相咬出来的，即后任领导说的干部之间不团结。

　　这两件事情有一个共同的特点，即腐败问题的败露，是由于某些偶然因素所致。前者是秘密账本被发现，后者是腐败分子内讧。人们自然会发问，如果不是秘密账本被发现，账本上记录的干股及分红秘密会不会败露？在兰州，如果不是“不团结的”官员互相揭发，集体腐败窝案会不会被发现？进一步：如果这些问题的答案都是否定的，治理这种腐败的制度化基础在哪里？人们在警告贪污腐败现象时，经常会说“伸手必被捉”。但在上面这类现象中，人们似乎已经很难再有底气说这样的话了。相反，在现实生活中，即使开始时言之凿凿要“一查到底”的案件，到最后也往往不了了之。原因何在？人为干扰固然是重要原因，但不可否认，即使从技术层面看，有些案件也难以继续下去，因为“查无实据”。

　　在这里，有据可查和无据可查是一个重要的区别。因为这两者分别对应着腐败现象的两种状态。以官煤勾结为例，那些“明股”，即干部确实出了资、有明文协议、进入正式账目的，是有据可查的，这样的问题即使在清理官员入股问题时没有完全得到解决，但只要认真解决，还是有解决基础的。而那些所谓“干股”，即没有实际资金投入、没有明文协议、不进入正式账目的，则连上述解决的基础都不具备。正因为如此，干股既无投资，又无入股，何来“撤资退股”？这样，我们也许可以进一步将腐败现象区分为可治理与不可治理这两种状态。

　　在对腐败现象做上述区分的基础上，我们也许可以用另一种思路来思考反腐败问题，即首先使腐败问题进入可治理状态。进入可治理状态本身不是解决问题，但却可以使解决问题成为可能。比如干股问题，关键是如何使其从无法治理状态转变为可治理状态。其实，干股问题是否处于可治理状态，关键不在干股本身，而在与此相连的一些其他更为基础的制度或秩序。这里至少涉及两种更为基础的制度：首先，是煤炭生产和销售的秩序，更具体说是销售环节中账目和票据管理制度。在一些煤矿，特别是私有小煤矿中，财务和票据的管理极为混乱，有的煤矿甚至有3本账。销售环节上，发票的使用更是漏洞百出；其次，是现金管理制度。在西方成熟市场经济国家中，现金使用量已经大大减少，而代之以信用卡或借计卡结账，而这些活动银行都是有记录的。而在我国，大量交易通过现金进行，现金使用几乎不受限制，这样就使得有关部门很难对现金流向进行有效监控。试想，如果在这两个基础环节上存在有效的制度，比如没有正式发票，煤运不出去；若干数量以上的交易必须以信用卡或支票进行结算。如果有了这两个基础制度条件，尽管不能说干股问题就可以完全得到解决，但至少会在各种票据及银行记录上留下蛛丝马迹。这样，就会使无据可查变为有据可查，使不可治理状态进入可治理状态。

　　美国曾有过这样的事情：中情局一位官员因消费大大高于收入，被怀疑出卖情报而受到秘密调查。调查人员通过对该官员个人银行账号中资金往来的调查，最后揭露出一起出卖机密情报案。从这个案例中可知，如果没有相关的现金管理制度，没有政府对社会金融活动的有效监控，这个案子能否破获就很难说了。

　　由此引出我在《守卫社会生活的底线》(见本报2006年3月27日36版)一文中已经提及的一个问题，即“制度是如何失败的”。制度失败的原因可能是多方面的，更直接的是制度设计和安排本身。但有时，许多制度的失败，往往并不在于制度本身，而是作为制度运行条件的基础秩序出了问题。有人曾对我国现有的反腐败措施与西方国家的进行比较，发现在一些领域，我们的措施并不比西方国家更为粗疏，相反，有的甚至更为复杂和严密。但问题在于无论如何就是不起作用，原因就是基础秩序的缺失。

　　为什么西方国家一些粗疏的制度却能有效运转，而没人钻空子从而导致制度失效呢？这个例子也许可以给我们一些启示：有欧洲手机销售公司免费向消费者派发手机，目的当然是赚取话费。按规定，每人只能领取1个，签个字而已。有人问，会不会有人重复领取？被问到的当地居民耸耸肩答道：这怎么可能？正是从这个答案中，我们明白了，这个看似粗陋的规则何以不被人们钻空子，因为“这怎么可能”这个判断，包含着太多的东西：个人的尊严、名誉、诚信、遵守规则，甚至还包括如不遵守便会在未来付出的代价等。可以说，没有这一切作为支撑，仅仅“签字即可”的规则，是无论如何也不可能有效运作的。

　　前面的票据管理、现金管理，这里的尊严、诚信等，看起来好像互不搭界，但所有这一切却构成了一种社会生活得以运行的“基础秩序”，而种种社会制度的运作也是以此为条件的。著名经济人类学家波拉尼曾经提出“嵌入性”这一重要概念，他指出“人类经济嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中”。但在这里，我们可以将这样的一种理论脉络做进一步的扩展，即所有的制度都是嵌入于“基础秩序”之中的。制度是否有效，与这个“基础秩序”有着密切的关系。

　　这样的一种思路对于理解我们今天所面对的问题，乃至由此要进行的改革都是有意义的。在过去20多年中，我们往往更加重视具体制度的变革，而对“基础秩序”的建设却很少给予关注，甚至有时秉持机会主义的态度，不惜用毁坏“基础秩序”的方式来获得暂时性改革收益，结果便是为制度有效运作不可缺少的“基础秩序”的崩解。因此，在改革的新阶段上，我们应当把“基础秩序”的构建作为一个重要任务来加以推进。

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