政府精英和改制 苏南与温州模式再思考

　　——-张建君/文 1980年代早期，分灶吃饭的财政体制和因此而带来的权力下放，为不同地区根据自身的资源条件、政府能力选择不同的发展道路提供了机会。各地因此出现了许多不同的经济发展模式，如苏南模式、温州模式、珠江三角洲模式等。我们之所以选择苏南模式和温州模式作为考察对象，主要是因为它们代表了由内在的力量推动的发展：苏南代表了地方(社区)政府主导的发展模式，而温州则代表了企业家(或民间)推动的发展模式。

　　改革开放之前，苏南和温州都面临人多地少的压力，后来两个地区都把人口因素归结为自身进行工业化的动力。经过二十余年的发展，两个地区均已成为中国工业化程度较高的相对富裕地区。但是，这两个地区却走出了截然不同的发展和工业化道路：在1990年代中期以前，苏南是集体所有制(乡镇企业)为主，后来经历了由社区政府和乡镇企业经营者主导的改制；而在温州，民营企业一直居于主体地位。

　　苏南：白送的改制

　　在苏南模式中,地方(社区)政府在1980年代和1990年代扮演了企业家的角色，他们积极创办和管理企业，以乡镇企业为主要形式的集体所有制是该地区占支配地位的所有制形式。从理论上讲，乡镇企业属于社区中的全体居民，但实际上是社区政府和干部以及由社区政府指派的乡镇企业的管理者控制着这些企业。社区干部和乡镇企业的管理者决定乡镇企业的管理和分配等重大事项，而当地居民和乡镇企业的工人在社区发展和乡镇企业的经营上并没有多少参与的权力。

　　这种模式的最初条件，主要包括社会主义时期的高度积累及其社队工业基础、社区政府汲取资源的强大能力、政府参与经济发展的历史传统等等。与其他地区比较，苏南具备众多发展农村工业的优势：发达的农业为工业生产提供了必要的原始积累；地理上接近上海使它能够很容易地获得工业生产所需的技术、人才等；发达的交通使它更便利地连接原料产地和市场；近代工业的遗产(它是中国近代工业的摇篮之一)使它具备必要的管理技能和有技术的工人；等等。这些条件使苏南在集体经济时期就发展了它的工业基础。乡镇企业的前身——社队企业——最早在1950年代末就在苏南出现了。文革期间，由于城市的生产秩序遭到破坏，再加上部分上海知青到苏南下乡，苏南便利用机会进一步发展了自己的社队工业。

　　例如，从1970年代初开始，无锡县社队工业的产值在全国县级单位中名列第一，这种地位一直维持了很多年。

　　继承了集体经济时代的社队工业遗产，加上1980年代初放权让利的财政改革使地方政府获得了发展经济的新动力，以及当时的政治和意识形态氛围，苏南在改革开放后走上了一条社区政府主导、以集体经济为主体的区域经济发展模式。当地政府积极地建立工业企业，吸收当地居民成为乡镇企业的工人。作为乡镇企业的事实上的所有者，社区政府决定着企业利润的分配，与此同时，还利用从工业中获得的利润来补贴农业(所谓以工补农)。这种再分配包括对农业的直接补助、为农业和整个社区进行基础设施建设(如道路、灌溉系统等)。由于工业和农业的协调发展以及社区居民收入相对平均，这种模式在一段时间内被称赞为“中国的社会主义模式”。苏南的干部们也自豪地宣称：“社会主义在苏南”。公平地说，1980年代苏南的收入分配还是相对平均的，就像计划经济时代的收入分配一样。

　　但是，表面的平等并不能掩盖背后权力分配的倾斜。苏南的集体经济和政府主导型的发展加强了干部和乡镇企业经营者的权力。因为社区干部和他们指派的经营者控制着乡镇企业，他们通过各种方式获得了远超过工人和社区居民的利益。这两个群体构成了该地区的精英群体。因此，苏南的经济被人们广泛地称为“干部经济”或“精英经济”。

　　在大力发展乡村集体企业的同时，苏南的地方(社区)政府采取各种方式限制民营企业的发展。民营企业不能得到兴办企业必须的要素，如土地和银行贷款，同时也没有办法以民营企业的名义申请营业执照。江苏省曾有明确规定，党员干部不许从事个私经济，作为党员，更不允许雇工。1990年代中期，当苏南某镇个私经济呈现出蔓延之势时，当地政府紧急行动，先从干部家庭和教师的家庭抓起，“工作队”甚至上门收缴机器。虽然苏南事实上存在一些由民营企业家兴办的企业，但这些企业基本上是以集体企业的名义，通过乡村政府向有关部门申办执照和各种手续，注册为集体企业。这就是所谓的“红帽子”企业。

　　当地政府限制民营企业的动机，不仅包括当时政治和意识形态上的考虑，也包括现实的考虑，其中最重要的就是担心来自民营企业的竞争。原因很简单，一旦民营企业的经营者们得到比集体企业的经营者们高得多的收入时，将会影响集体企业的经营者，从而使他们无法安心为集体企业工作。虽然当地政府这样做有他们自己的理由，但其造成的结果是：在中国处于从短缺经济向更具竞争性的市场经济转型的关键时期，限制民营企业的发展直接影响了更多的人利用这一宝贵的机会，这对随后的财富分配和阶层结构带来了重大的影响——它至少限制了当地人们对机会和创业的可能性的认知，使某些潜在的创业者裹足不前。

　　但限制民营企业的发展并不能——事实上也没有——保证乡镇企业的成功。随着市场化改革的深入和日益激烈的竞争，乡镇企业由于低效和对市场压力的反应不足在经营上遇到了困难。在此情况下，当地政府不得不对这些负债累累、麻烦四起的乡镇企业进行改制。从1990年代中后期开始的乡镇企业改制，成为改变苏南地区经济平等和社会结构的转折点。由于乡镇企业发展进程中“内部人控制”现象的出现和强化，使得乡镇企业的经营者们在改制时处于非常有利的地位，再加上地方(社区)政府的权威，苏南地区的改制进程基本上是在两个强势群体——干部和企业经营者——之间的讨价还价的基础上进行，不透明和不公平成为其显著特点。结果是，90%以上的乡镇企业转给了时任的经营管理者。例如，无锡的五陶镇几乎把所有的镇办企业都转给了时任的经营者(只有一个企业例外)，该镇的那力村则是把所有的企业无一例外地转给了时任的经营者；在苏州的万光镇，也有80%以上的镇办企业转给了时任的厂长经理或其他经营人员。

　　重要的是转制的资产价格。在多数情况下，厂长经理们以极低的价格得到了企业。在一个镇，在16个我们掌握信息的镇办企业中，有7个负债大于资产。这意味着镇政府在把所有的资产转移给他们以后，还要帮他们还清多出来的负债(一般通过免收土地使用费和其它资产使用费来补偿新的所有者)。总体上来说，镇政府只能从出售的18个总固定资产为1个多亿的企业中收取大约200多万的资金。这些信息还不包括剩下的三个当时(2001年)还未完成改制的企业，其中有两个严重亏损。最差的一个总负债在1亿以上，当时镇政府正考虑让它破产。

　　因此可以说，苏南的改制基本上是一个白送的改制，即新的所有者基本上不用付出什么资本，就白白地得到了企业。当地称这种改制为“零资产转移”，意指新的所有者只需在得到所有资产的同时，承担所有的负债就行了。此外，新的所有者们疯狂地逃避银行贷款。因而也就不奇怪为什么改制后的苏南一夜之间就出现了一批百万富翁。尽管改制以后苏南的乡镇企业经过调整迅速恢复了活力，即从效率方面来讲是成功的，但它对经济平等与社会结构的影响则是负面的和深远的。

　　在集体积累的基础上，由原来乡镇企业的管理者转化而来的新的资产所有者，迅速成为当地的富人。与此同时，工人和居民则在新的秩序下出现了收入停滞和地位下降。改制以后的企业以各种手段降低成本，限制工人数量，其结果是工业人口向农业的回流和失业的上升。以无锡市为例，从1995年到2000年，从事农业的劳动力不降反升，从39.44万上升到49.28万。那些留下来的人，面临的是延长的劳动时间和提高的劳动强度，其结果是工资的相对下降和企业利润的迅速上升，资产所有者和工人之间收入差距迅速扩大。

　　虽然改制以后苏南各地在政策上取消了限制民营企业发展的规定，并采取措施发展民营企业，但随着中国经济从短缺经济向过剩经济的结构性变化，兴办民营企业的成本显然更高了，民众的发展机会也因此丧失了许多。正如学者新望在苏南调查的时候，一位普通的农村党员对他所说：“命运对苏南的老百姓很不公，前一二十年我们搞集体，高积累，低分配，但集体垮了，只富了干部，现在，苏南的老百姓有了政策，但晚了，机会少了，门槛高了”。

　　一个曾经被称赞为“收入相对平等”的“社会主义发展模式”，在改制后却出现了迅速而明显的收入的两极分化。以我们调查过的一个村子的收入分配数据为例：1987年，该村的收入分配相对平均，村里收入最高的村办企业的厂长和企业工人之间的收入差距大概是5倍；到了2001年，企业所有者们的平均收入已经是工人的30倍还多。

　　为什么原来相对平均的收入分配格局会迅速演变为收入分配的两极分化呢？主要原因就是该地区发展早期政府对机会的垄断，以及后来改制过程的不公平。那么，不公平的改制是不是可以避免？改制是否可能以另外的方式出现？——我们的调查其他一些人的研究，都证明了改制“内部人私有化”的必然性。被操控的、不公平的改制，是该地区倾斜的权力关系和精英政治的必然结果，而倾斜的权力关系和精英政治起源于集体经济时期，并且在随后乡镇企业发展时期得以维持和巩固。在这种精英政治的格局中，当地的干部和乡镇企业的厂长经理们控制着社区中的重要资源和决策权，而当地居民则没有能力对社区事务施加影响，成为既定秩序的消极接受者。另一方面，在全国性的区域竞争氛围下，当时苏南地方(社区)政府急于通过乡镇企业改制改变地方经济现状，但这种对效率的重视阻碍了对改制公平性的考虑，从而在一定程度上决定了随后迅速出现的两极分化。

　　温州：老百姓经济

　　相比之下，温州则以其民营经济与企业家推动的发展而闻名。与苏南相反，温州处于原计划经济再分配体制的边沿地带。该地区地处偏僻，面对海，背靠山，交通不便，离中心工业城市遥远，加之曾长期处于对台前线的位置，解放后的相当长时期内国家的投资微乎其微。从1949年到1981年，国家对温州的投资只有6亿多，相当于同时期国家对宁波投资的1/4。结果是，国有部门非常弱小，集体经济极其薄弱，人民生活非常贫困。地方政府连维持基本的职能都很勉强，更不用说发展集体经济了。

　　在这种情况下，温州人被迫从改革一开始就走上一条极不相同的发展道路。来自草根的能量被充分地释放了出来，人们的企业家精神被发挥到了极致。从文革中后期开始，当其他地方还在“闹革命”，或者淹没在计划经济中，等待着政府采取主动时，温州人已开始依靠自己摆脱贫困。他们从那些城市人不愿意做的低贱工作开始做起，如补鞋、理发、做衣服、拾垃圾、做小生意等，或者在家里从事地下工业和商业，如弹棉花、搞土纺织等，慢慢积累。到1970年代末期，温州已经有号称“10万大军”的购销员队伍，同时有数十万人在温州从事家庭工业。

　　用艾伦·刘的话来说，温州的发展可以用三个M来概括：群众的首创性(Mass initiatives)、流动(Mobility)和市场(Markets)。群众的首创性是温州模式的根本特色，市场成为引导人们经济活动和生活的核心机制和力量。市场机制决定了温州人的机会基本平等，谁都可以通过努力工作和个人能力获得成功，因而出现了面广量大的民营企业。也正因为如此，相对于苏南的“干部经济”或“精英经济”，温州的经济被人们称为“老百姓经济”或“人民的经济”。简言之，温州的发展是一个参与式的发展。

　　就是这样，民营企业在温州从一开始就成为普遍的所有制形式。地方(社区)政府只是起了补充性和支持性的作用，如为那些外出跑业务的人出具证明和介绍信、帮助企业家取得执照和各种手续，在政策上规范民间的一些做法，如早期的挂户经营、后来的股份合作制等。因为温州的发展基本从零开始，人人都从同一起跑线出发，所以大家基本上都有比较均等的机会，企业规模的分布也是以中小型企业为主。今天，全国都知道温州有许多富人，富裕人口在总人口中所占的比例比许多地方都高得多，温州的炒房团、炒煤团等被媒体吵得沸沸扬扬，足以说明温州富人之多和剩余资本之多。

　　虽然我们不可能确切知道收入和分配的准确情况，但以下数字应该能说明一种概况。温州的总人口大约700万。2000年，温州有207，993个注册的个体工商业户；13，077个私营企业；24，046个股份合作制企业；10，453个责任有限公司。温州之外，有约160万温州人遍布全国，从事各种各样的生意。例如：在北京有个著名的“浙江村”(实际上应为“温州村”，因为大多数人来自温州的乐清和永嘉)；在武汉、重庆、沈阳等地，都有“温州街”或者“温州城”。据估计，温州人在温州以外的全国范围内有约30，000个企业。也就是说，有相当一部分温州人靠从事工商业赚取利润而不是靠为别人当雇工而挣取工资。同苏南两极分化的社会结构相比，温州的社会和阶层结构呈现扁平状，即中间部分较粗。

　　以中国第一农民城的龙港镇为例。据朱康对的研究，龙港的阶层和收入构成也相对均衡。2000年，龙港全镇总人口231，278人，其中劳动力125，669人。个体工商户的户数为49，480户，从业人数92，164，人均收入65，093元，各类工业企业的数量共有851家，以每个企业3个股东计，再加上第三产业企业主和投资在外地而家住龙港的企业主，估计龙港的企业主群体约有3，000来人。因此，按照2000年的劳动力数量估计，全镇125，669个劳动力中，企业主阶层、个体户加购销员约占3/4。也就是说，龙港绝大多数人处于中间阶层。

　　那么导致温州经济平等和阶级结构相对均衡的实际机制是什么呢？

　　首先，进入的门槛低和机会相对均等。除了政策方面进入门槛低之外，资金和技术的进入门槛也很低。温州早期的工业化以小家庭作坊为组织形式，资金和技术投入都很低。如纺织业，一架木纺车往往就是初始资本和设备。温州发展劳动密集型、技术要求低的工业，尤其是消费品工业，如制鞋业、制衣业、打火机、纽扣等，并不令人感到奇怪。这是与温州地处偏僻、远离工业中心的辐射相适应的。值得指出的是，进入门槛低使每个人都能在中国资本积累的初期阶段利用丰富的机会。这是导致温州经济平等的关键。

　　第二，资产所有权的广泛分布。在苏南，1990年代中期以前由政府控制集体资产，随后在改制后资产转给厂长经理，从而导致资产所有权的集中，而在温州，民营企业从一开始就是所有制的主导形式。因此，每个家庭都可以有他们自己的财富积累。大多数的温州家庭从他们的财产中获取利润，而在苏南，多数人靠挣工资获得收入。需要指出的是，温州的雇工基本上是由外来工人填补的，外来工人成为温州社会结构上的另一极。

　　第三，广泛的模仿和扩散效应。在温州，人人都希望做个“老板”，所谓“宁为鸡头，不为凤尾”，那些没有这种“野心”的人倒被人看不起。一般的情况是，年轻人或新手先跟着别人干，一旦他们有了经验和资本，就开始自立门户，做自己的生意。因此，生意伙伴之间的分分合合在温州成为了非常常见的现象。广泛传播的效应和相互模仿机制也反映在温州的产业结构中。在温州，几乎每个地方都有它自己聚集的产业集群，例如：桥头镇是著名的纽扣生产基地和纽扣市场；柳市以生产低压电器而著名；等等。每一个产业内都有数百家企业。理由很简单：一旦一个人成功，其他人就群起效仿，建同样的企业，生产同样的产品。

　　第四，起步早。改革前，中国的经济属于短缺经济，几乎做什么都能赚钱。这种状况提供了难得的机会，温州人抓住了这个机会。他们积累的资金和经验，为他们后来的竞争带来了巨大的先发优势。

　　道路比较

　　苏南和温州，在过去的二十年里都基本上实现了工业化，但两者的经济平等性和阶层结构却大相径庭。产生不同的发展结果的根本原因是：在发展的关键时期，两地走上了不同的道路，不同的发展道路导致了不同的机会结构。在政府主导的发展模式中，当地政府垄断了机会，最后便利了少数掌握权力和掌握资源的人。是政府主导发展模式的必然结果，因为政府主导的发展模式来自于之前倾斜的权力结构和资源控制，这种权力结构和对资源的控制又因为政府主导的发展而进一步得到加强。相比之下，在企业家(民间)推动和市场主导的自发发展模式中，机会结构更加公开和平等，每个人都有相对均等的机会利用改革后出现的巨大机会。这一均等和公开的机会结构在温州产生了大量的富裕人群。人们广泛地参与也为地方经济做出了贡献。

　　而当我们将这两条发展道路进行比较，其政策含义是显而易见的。不可否认，政府可能在促进经济发展中起到一定的积极作用，但温州的发展历程说明，在一定的条件下，市场机制和企业家们能够比政府更好地推动发展，或抵消或减弱计划经济体制下由权力分配不平等而带来的财富分配的不平等。政府不能替代企业家，特别是在像苏南那样不缺少企业家的地方。相反，创造平等的机会，建立完善的市场机制，激发人们的企业家潜能是更重要的。这样做不只是更有效率，而且可能会对经济平等更有利，正如温州的情况所展示的。温州的成功告诉我们，一旦有机会，很多人都有潜能成为企业家。因此，我们应该提倡一个大众参与的、人本的、更健康的发展，在这一发展中，多数人积极参与并获利，而不是政府或精英主导的、部分人获益的发展。政府应该为人们进入市场提供条件，帮助他们实现机遇，而不是制造障碍。

　　(作者为

北京大学光华管理学院讲师、政府管理学院双聘教师)

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。