中部崛起：税收杠杆如何发力

　　执笔人：罗　涛

　　综观当今世界各国经济发展历程,在其区域经济协调发展的过程中，都无一例外地注重运用税收政策的杠杆作用。在我国区域经济发展进程中，税收政策作用同样功不可没。

　　按照科学发展观的要求，我国今后的发展思路应该是均衡发展思路。那种在非均衡发 展战略下通常被采用的政策倾斜政府支持的手段将会减少使用，一个地方经济的发展将主要依靠市场机制的作用。但同样需要明确的是，均衡发展并不排除政府作用的发挥，其中就包括税收政策作用的发挥。在东部地区已经通过国家政策倾斜成功实现经济腾飞的今天，国家应该也有能力对中部地区实行必要的倾斜政策，特别是要对现行的区域税收政策作出适当调整，构造中部地区的税收优势，以促进中部地区崛起，实现全国经济的均衡、协调发展。

　　中部地区税收增长乏力

　　中部地区包括山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西六省，拥有占全国总面积10.7%的土地面积和占总人口28.1%的人口数量。

　　中部地区的经济发展状况反映在税收上就是宏观税负及地税社会贡献率水平较低，税收增长后劲不足。从宏观税负水平看，中部地区百元GDP税收含量低，2004年中部六省实现GDP总量32099亿元，占全国GDP总量136515亿元的23.5%，而同期入库税收2936.1亿元，仅占全国入库税收总额25718亿元的11.4%，宏观税负严重偏低。分省看，宏观税负依次为山西16.36%、安徽9.18%、湖南9.07%、湖北8.55%、江西8.13%、河南7.53%，远远低于全国18.84%的平均水平。从税收增长速度看，在全国税收收入连年高幅增长的形势下，中部地区却出现增速迟缓的现象。

　　以湖北地税收入为例，自2000年开始地税收入就由分税制改革前期的高速增长转为低速缓慢爬升，2002年增长速度仅为2.51%，甚至低于同期GDP的增长速度。2004年增速尽管提高到19.16%，为近年来最高，但依然低于全国25.7%的水平。税收增长后劲不足的问题比较严峻。

　　从地税社会贡献率水平看，2003年，全国地税收入占地方一般预算收入的比重平均为64%，最高的浙江省达78.53%，广东省为76.03%，上海市为74.95%，江苏省为60.44%，而中部(不含山西)的湖北省为51.76%，江西为50.40%，湖南为47.06%，安徽为52.26%，河南为53.4%。中部地区的地税贡献率水平不仅低于发达省份，也低于全国平均水平。地方税收对地方财政的支撑力较弱，直接影响了地方经济的发展。

　　制约中部经济的税收症结

　　得“中”独厚的地理位置和丰富的自然资源未能使中部省份摆脱“塌陷”(经济总量不及东部，发展速度不及西部)的尴尬处境，究其原因，除了思想观念比较保守等自身因素外，长期处于国家税收政策“低谷”是其中不可忽视的重要原因。

　　(一)现行税制不科学、不完善制约中部地区经济发展

　　1.农业税制单一制约了农业的发展，也加剧了“三农”问题。

　　长期以来城乡二元税制结构，一方面造成涉农税制成了“被遗忘的角落”，长期被忽视，现存的税种陈旧、老化严重，如农业税、农林特产税、耕地占用税、契税，既阻碍了农村经济发展，也加重了农民负担；另一方面，涉农税收优惠长期成为空白点，由于缺乏相应的税收优惠政策扶持，使以农副产品为原材料的工业、加工业难以发展壮大，中部地区的农业始终无法摆脱以种养殖业为主的粗放的、单一经营的格局。

　　2.工商税制不利于发挥中部地区的比较优势。

　　以湖北为代表的中部地区一直是我国老工业基地，由于长期受计划经济影响，大部分企业设备老化、技术落后，设备更新和技术改造的任务繁重。然而，现行生产型增值税却不利于企业进行设备更新和技术改造，直接影响了中部地区重工业的发展。同时，由于重工业资本有机构成高，使得中部地区企业的增值税负担明显高于以轻工业、加工业为主的东部沿海地区，中部地区企业在竞争中无疑就处于劣势。

　　资源税税负过低，不利于中部地区的资源优势转化为经济优势和财政优势。资源税征税范围窄，既不利于中部地区增加财政收入，更不利于实现资源的有效配置和合理利用。资源税税率过低，使得中部地区一方面低价输出农副产品、能源、原材料，另一方面又高价购进加工产品、制成品，承受了利润的“双向流失”。城镇土地使用税适用面窄，税率低，不利于中部地区土地资源的合理配置和有效保护。

　　3.内外有别的税制影响了中部地区内资企业的市场竞争力。

　　以企业所得税为例，首先，从税收负担水平看，据测算，目前内资企业平均税收负担为25%，外资企业平均税收负担不足11%，目前，中部地区大都以内资企业为主，外资企业所占比重小。其次，从企业所得税的税率设计来看，除基本税率外，对中小企业实行18%和27%的两档优惠税率。

　　4.生态税收缺位制约了循环经济的发展和生态环境的保护。

　　由于缺乏生态环境税收的调节，中部经济基本上是一种从“资源-生产-消费-废弃物排放”的物质单向流动的线性经济，其增长模式是“大量生产-大量消费-大量废弃”，恶化了生态环境，对中部地区经济发展产生了极大的负效应。

　　(二)不尽规范的分税制一定程度上抑制了中部经济发展

　　计划经济年代，中部地区作为粮食主产区和资源大区，向全国特别是东部地区提供了大量的农副产品和能源，以及大量的低价原材料和初级产品供其加工，为其实现加工增值和获得高额利润做出了重要贡献。特别是在财力分配方面，更是如此，财税收入大部分上划中央，使中部地区经济出现大量“贫血”。以武汉为例，改革开放之初，武汉市财政留成比例只有17%，上缴中央财政比例达83%，形成了较高的上缴基数。这使得武汉对中央财政的贡献高居第二(仅次于上海)，而地方财政积累却位列全国倒数第一。

　　实行分税制财政体制后，上述状况依然没有得到根本改观。首先，在现行分税制财政体制下，对共享税的分配比例，虽然全国大体一致，但受收入总量的影响，不论是地方财力，还是企业留成，中部地区都难以与东部沿海地区相提并论。有关资料显示，目前湖北省地税收入总规模甚至还不如东部沿海地区一个地级市。财力的不足直接制约了中部地区经济的发展。

　　据统计，改革开放初的10多年中，武汉市对家电业的总投资仅为2亿多元，不及沿海一个产品的投入。上世纪80年代，连续4年跻身全国电子企业百强，向国家上缴利税比例高达75%，总额1.1亿多元的武汉“莺歌”电视，因竭泽而渔，竟然拿不出3000万元资金引进一套质量检测设备，最终好景不长、悄然退场。

　　其次，现行分税制既按税种又交织着按行政隶属关系来划分中央与地方的财政收入，使得中部地区为数众多的中央企业对国税的贡献远大于对地税的贡献。如襄樊市机械行业和汽车产业开发区企业2002年前9个月实现利润9.5亿元，比上年同期增长94.68%，其中中央企业实现利润7.5亿元，地方企业实现利润只有2亿元，地方企业实现利润仅占全部企业实现利润的21%。反映在企业所得税上，襄樊市工业企业实现的利润增幅接近翻了一番，但地方企业所得税的增幅只有两成多。同时这种不规范的分税制还会引起地方政府过分关注税源和税收分配，从而影响中部地区产业布局。

　　第三，在国家对东部、西部、东北部全面实施沿海、沿边发展战略的大格局下，唯有中部地区成为优惠政策的盲区，这本身就是对中部地区最大的分配不公。湖北省国税局的一位人士曾经算了一笔账：同为钢铁企业，鞍钢仅增值税改革一项，一年就可节约成本5亿元，相当于武钢再造一个200万吨的高炉。

　　(三)优惠政策不当制约中部优势产业和国企改制

　　以湖北为例，享受高新技术产业开发区有关减免税政策的，仅限于武汉东湖高新技术开发区和襄樊高新技术产业开发区。真正需要扶持、发展的农业、能源、交通、重要原材料等基础产业及技术密集型、资本密集型等先导产业由于不在规定区域内而得不到税收政策支持(如武汉的武钢、武锅、武重都不在武汉东湖高新技术开发区内)，相反，不属于国家扶持、发展的一般加工工业和劳动密集型企业由于身在优惠区而享受了不应有的税收优惠，致使税收优惠政策被滥用，实施效果不明显。同时，上述地域税收优惠也不利于中部地区国有及国有控股企业的改制和脱困。

　　(四)税收环境不优延缓了中部地区经济发展进程

　　1.税收收入长期高于GDP增长速度，削弱了中部地区经济可持续发展的能力。以湖北省为例，分税制改革以来，湖北省地税收入增长速度除少数年份外，均高于GDP的增长速度。年均增长速度为19.16%，超过GDP年均增长速度的2.15个百分点。地方税收长期高于GDP增长速度，至少在目前的中部地区是一种不正常现象。长期的超经济增长必然导致竭泽而渔，从而严重削弱了中部地区经济可持续发展的能力。

　　2.不规范的税收竞争阻碍了区域经济一体化发展。现阶段，区域之间的税收竞争异常激烈，尤其是欠发达地区地方政府为了保护本地企业和产品以及招商引资、吸引人才和技术，往往采取包税、随意减免税以及税收返还等不正当的税收手段。干扰私人资本的投资决策，影响资源优化配置，扭曲经济效率。另外，我国目前的税收竞争多是制度外的税收竞争，地方政府缺乏制度约束，其结果必然会引发大量的为减轻税负而进行的寻租活动，最终导致社会成本上升和国家社会福利的净损失。

　　3.财政转移支付制度不科学使中部地区财政难以走出困境。目前我国财政转移支付虽然形式多样，但从实际情况看，却不尽科学、不够完善。尤其是税收返还和体制补助由基数法确定，只能增不能减，成为一种机械的基数法。加之，诸多补助分配缺乏科学依据，具有较大随意性，透明度不高，由此带来新的分配不公。

　　税制改革建议

　　按照

科学发展观的总体要求和温家宝总理政府工作报告精神，结合新一轮税制改革的总体思路，我们认为促进

中部崛起的税收政策应坚持“一个基础(即巩固农业基础)，二个优势(即发挥区位、资源两大比较优势)，三个取向(即坚持产业取向、效益取向、生态取向)，四个环境(即完善税制、改革税收分配体制、规范税收竞争行为以及建立税收协作机制)”的指导思想，构建以产业导向税收优惠政策为主，辅之以其他配套改革的税收政策体系。目的是充分利用中部地区的区位优势、资源优势，进一步加强农业、能源、原材料基地建设和交通运输等基础设施建设，促进有竞争力的制造业和高新技术产业发展，加快发展第三产业，整体提升中部地区的经济实力。

　　(作者系湖北省地方税务局副局长)

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