划分四大主体功能区是否会导致贫富差距拉大

　　张岩铭 王晶

　　编者按：

　　“十一五”规划纲要(草案)中，中国首次将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。按照主体功能区的定位，中国将在财政、产业、投资 、土地、人口管理以及绩效评价和政绩考核等方面，制定分类管理的“差别化”区域政策。但在配套政策尚未落实的背景下，谁来主导划分主体功能区，如何按功能区考核官员？

　　四类功能区重塑发展格局

　　记者：在“九五”计划的时候，国家就已提出区域协调发展的概念，但是没有像“

十一五”规划这样受到重视。随着政府职能的转变，五年规划将逐步转向以空间为主，由重产业转向重区域。在这次规划中首先明确提出了促进区域协调发展的概念，其次创新地划分了功能区，你觉得这样划分的目的和意义何在？

　　张可云：促进区域协调发展是“十一五”时期面临的重大而紧迫的战略任务之一。

　　从国内看，区域发展差距扩大和不协调问题比较突出。西部地区的长期落后、东北地区等老工业基地的老化、东部部分地区的拥挤、中部地区的经济地位下滑等区域问题并存，是人均GDP超过1000美元以后出现的全局性问题。如果不能统筹区域发展，就难以综合解决这些问题。

　　目前我国进入了一个矛盾多发期，在区域发展方面突出表现为地区差距扩大，以及地区(行政区域)之间重复建设严重、原料争夺和市场封锁等利益矛盾和冲突加剧。而促进区域协调发展是解决区域问题和化解区域间利益矛盾的必然选择。

　　从国际看，“十一五”期间，我国的开放程度会继续提高，面对的外来竞争压力和冲击肯定会增大。如果各个区域不加强协调，我国的整体

竞争力就会打折扣。促进区域协调发展是提高我国国际竞争力的必然选择。

　　杨开忠：我们国家目前处在经济转型中，特别是在高速城镇化过程中，会出现一系列空间发展问题。四个主体功能区划分的思路，有非常重要的战略性意义。例如过去一些发展比较好的老工业区，现在相对衰弱，就需要重点开发。而另外一些地区的环境承载能力有限，所以要从开发性质、开发规模和开发位置甚至开发时序都要进行限制，否则会对环境、生态造成负面的影响。而禁止开发则是从生态保护的角度来说的，在这类地区是绝对禁止开发的。

　　魏后凯：四个功能开发区的划分有利于强化区域调控，强调区别对待、分类指导。但我认为不能完全解决区域经济的调控，以及地区差距问题和公平问题。我的建议是“4＋2”的战略，以功能区+问题区的结合，以便于政策的制定和执行。“4”指的是按照西部、东北、中部和东部四大区域的地域框架统筹安排和部署全国的经济布局。“2”指的是现有的四类主体功能区+关键问题区两种类型区，应实行区别对待、分类指导，由此促进区域经济的协调发展。

　　财政等配套措施要跟上

　　记者：除了设立相关指标体系，还需在财政政策、投资政策、土地政策和人口管理政策等配备相关措施。这些措施出台的思路应该是怎样的？

　　张可云：国家提出这四类功能区概念，其实传达出了一个信号，即以后要实现分类指导，使政策更有针对性，只有分类指导才能避免一刀切。如限制开发要给补偿，但谁来补偿？谁出钱？这必须有中央政府的专项资金来统筹考虑。

　　在产业政策方面，建议要引导优化开发区域转移占地多、能耗高的加工业和劳动密集型产业，提升产业结构层次；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。

　　魏后凯：财税方面，政府的支持要跟上。例如在财政政策方面，通过财政的转移支付和税收等方法，来统筹区域的协调发展。要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。

　　另外，在投资政策方面，要重点支持限制开发区域、禁止开发区域公共服务设施建设和生态环境保护，支持重点开发区域的基础设施建设。

　　杨开忠：对官员的考核，考核体系将不仅仅用经济指标。不能简单用GDP来考核，以后，社会发展、教育、医疗、公平程度、生态环境等，这些非经济因素的权重会越来越大。另外，划分优化开发和重点开发就有经济角度的考虑，而限制和禁止开发则是从生态可持续发展的考虑。这样的划分有利于投资、经济、人口等向重点开发区流动，另外可以保护环境，引导地方思维。

　　记者：就现实操作来看，划分的时候会有哪些困难？对于往后将要进行的操作，各位有哪些建议？

　　杨开忠：从全国来看，操作的难度很大。这四种区域的划分一定要有个空间尺度，这也是目前最需要解决的问题。总的来说，单个主体功能区的尺度不宜过大。如国家自然保护区就是禁止开发区，这个在理论上没有问题，但在现实中以什么为空间为单元？

　　另外，优化开发区和重点开发区更会有一个动态的过程。如过去是重点开发的，现在也许会变成优化开发。所以，要有一个动态的调整机制，能随着外部环境的变化而进行深层次、多方面的调整机制。

　　张可云：功能区应该进一步细分。例如在功能区里，还要进行问题区域的划分。因为同一类型的功能区可能分布在发展水平不一样的区域，如果采取同样的政策，则有可能带来新的问题。如北京的密云水库和三江源可能都被划为禁止开发区，但可能需要不同的政策。

　　魏后凯：从国家层面来看，珠江三角洲，长江三角洲整体上是优化开发区，但不是每个地方都是优化开发。如每个城市都可能有几种功能区的类型，如何处理这些不同层次的问题？以后会有不同的区块存在于每个区域之中，只是各个开发区的比重不同。所以只有划分的很细，明确下来，才会有效果。

　　是否会导致贫富差距拉大？

　　记者：目前这种主体功能区的划分还存在什么现实问题？例如是否会导致贫富差距的拉大？另外，重点开发区在承接人口迁移的时候，如何保障人民的生活不受影响？

　　魏后凯：按照设想，重点开发区要承接人口的迁移。要鼓励优化开发区域、重点开发区域有稳定就业和住所的外来人口定居落户，引导限制开发区域和禁止开发区域的人口逐步自愿平稳有序转移。因为功能区的划分，其中更大的功能之一是解决不同地区贫富差距与区域经济发展，为国家的区域援助提供解决方法。

　　要先弄清资源环境的承载能力到底有多大，如何判断到底还能不能开发？这个标准如何确定？现在有一些地级市如浙江的宁波、江苏的苏州、大连的庄河市、广西的钦州、四川的宜宾、

福建的安溪等已经开始区域规划试点，我们可以参考这些城市的经验。

　　杨开忠：是否会导致新的贫富差距，关键在于配套机制要跟上。这种划分追求的是达到区域发展平衡，而不是追求在每个角落都有经济活动或者说地理空间的遍地繁荣。

　　张可云：主体功能区的划分需要进一步研究，涉及的问题相当复杂。要避免区域差距进一步拉大，需要在明确主体功能区后进一步划分问题区域，以使区域政策作用对象更加明确。人口转移涉及到多个方面，政府一定要在自愿的基础上，切实处理好迁移人口的补偿与安置问题。有一点需要指出，大规模异地迁移人口是不现实的，大部分迁移目的地应该在同一个行政区内部，这样会减少利益矛盾。

　　资料链接：

　　四大主体功能区：优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区。

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