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作者：赵树凯
新农村建设正在蓬勃开展。中国农村的发展进入了一个令人鼓舞的黄金时期。在“以工促农、以城带乡”政策导向确立、政府投入大量增加的有利条件下，农村发展面临的主要问题是什么？从不同角度看农村，可以有不同回答。本文以为，主要问题是“治理不善”。好的政策怎样获得好的执行，正在困扰着农村工作；政府如何管理乡村社会，仍然深陷传统
体制的泥沼。新农村建设需要特别重视治理问题，需要更新治理理念，转换治理范式。
上个世纪九十年代中后期，中国出现了空前严峻的“三农”问题。有基层干部将问题的表现概括为“农村真穷，农民真苦，农业真危险”。那些年里，中国农村确实状况堪忧：经济方面基本上处于停滞，农民收入连年徘徊，生活艰难；社会方面可以说全面滞后，农村的教育、文化、卫生、社会保障等问题不断堆积，公共服务严重短缺；政治方面，则信任和支持明显下降，农民与基层组织的关系空前紧张，冲突性事件频仍。反思这些问题的生发过程，我们可以从多个方面找到原因。本文认为，主要原因在于政策导向发生偏差，重视城市而抑制乡村，农村和农民在宏观决策中被忽略。那些年里，农业和农村工作虽然在“认识”上提得很高，但是，就实际工作来说，说空话多，办实事少。特别是九十年代中后期，不仅在整治农民负担过重方面措施不力，大量农民为地方苛政所苦，而且政策上严重歧视农村，对农民流动就业横加打压，更使得农民陷入了内外交困的境地。中共十六大以来，中央政府切实重视解决农村问题，以“工业支持农业，城市反哺农村”为方针，坚持“多予少取放活”，使农村走上了健康发展的道路。新一届政府的农村新政，基本着力点可以归结为两个方面：第一，给农村有力的经济支持，这种支持包括采取若干有力的措施增加农民收入，如取消农业税，直接补贴粮食生产等，也包括在发展农村教育、医疗卫生等方面增加投入，这些措施不仅显著地加快了农村经济发展，而且有效地推进了经济发展和社会进步的协调；第二，切实保护和张扬农民的权力，包括断然废除主要针对进城农民的“收容遣送条例”，取消农民流动就业的若干歧视性政府规定，也包括采取严厉措施处理征地过程中对于农民的利益侵犯，高度重视解决农民工工资等问题。所有这些努力，都真正体现了以人为本的执政理念。因此，近几年不仅农村经济迅速复苏，而且农村中的若干冲突和危机因素被化解或者有效抑制。对于中国农民来说，现在是八十年代初、中期以来又一个心情愉快的时期。可以断言，如果没有近几年的农村新政，农村不会有现在这样的良好局面，相反，将会是危机四伏且局势动荡。
但是，当前农村发展的良好局面，仅仅是个开始，不可以估计过高。现在农村发展的突出问题是：政策导向转变以后，这些好的政策思路能否被很好地实施，能否充分发挥作用，特别是投入增加以后，这些投入能否充分惠及农民，或者说这些钱能否真正花好。换一个角度看，问题的关键是如何充分张扬农民的社会、经济和政治等多方面权利。应该说，好政策如何落实好，这已经不是农村工作的新困惑。前不久，教育部前副部长张保庆在谈到教育发展中的问题时说：“中国很多问题就是政令不通。”随后，他接受上海东方卫视《今天的中国》栏目专访，又一针见血地指出：“现在发了很多文件，包括国务院发的文件，包括我们教育部发的文件，大部分都没有落实。有20%、30%落实的话，就不是现在这个状况了。他们以发文件代替落实、以开会代替落实，根本就不是在‘干’上来落实，这是不行的。”(东方网2006年1月21日)。其实，政策在执行过程中走样或者消解，以开会代替落实，以发文件代替落实，是地方政府运行的重要特色，在农村工作中表现得也许尤其突出。这样的问题，说简单了就是抓工作不得力的问题。说深刻一些，是政治家的政治承诺和政治主张，如何在政府体系运行中得到体现的问题，或者反过来说，是行政体系是否与政治家的设想相一致的问题。政治家的施政路线，往往在官僚机器面前变得苍白无力，这其实不是中国的特有问题。但是，在中国当前的情况下，联系农村工作的具体实际，这种政治主张与政府运行不协调的问题特别严重。在不同层级政府之间，有这种不协调不合作的问题；在同一层级政府的不同部门之间，也有不协调不合作的问题。从具体表现看，有的是政策精神的公开冲突，也有的是政策执行的暗中抵制，也有的是政策资源在运行中被层层侵蚀。从最简单的事情来说，中央的扶贫款在传递到贫困农户的过程中，一层一层有若干流失，政府专项资金在落实到具体项目的过程中，一层一层有若干跑冒滴漏，这些问题困扰着政府，更困扰着农民，困扰着农村发展。按照世界银行报告和联合国有关机构的理解，这些问题都属于“治理”问题，特别是政府治理问题。解决这些问题的过程，是一个改善治理的过程。在这样的过程中，政治运作中的地方就显得特别重要。借用美国前众议院议长Tip O’Neil的新书的书名所言，就是：“一切政治都是地方政治”。
在当前的农村问题研究中，治理已经成为一个非常流行的话题。其实在研究者的运用中，对于这个概念的理解是很不一致的。本文在这里主要用世界银行专家所理解的“治理”概念。世界银行1992年年度报告的题目是“治理与发展”。世界银行的专家在工作中深刻地感受到治理对于发展的重要，特别是非洲发展中的治理问题。简单的道理在于，有了钱还有要好的“治理”，才能有理想的发展。在追求发展的时候，许多政府没法进行有效的治理，或者说存在着治理的危机，严重损害了发展。治理的问题包括了若干方面，如政府腐败，官员缺乏忠诚和民众的信任，公共服务领域的低效率，社会冲突缺乏有效管理等等。因此，要发展必须要治理，发展的过程也必然是治理的过程。在农村工作中，基层干部对于“治理”的一般理解，主要是基于农村社会经济有诸多“乱象”，需要整治、管理。如在许多年前，许多基层政府设立了“综合治理办公室”，这个“办公室”通常和“治安联防队”一起办公，有时候也以“计划生育工作队”的面目出现。这里的治理主要是加强管制、严厉整顿的意思，往往以行政性的集权和强制为基本思路。这些理解和行为都属于旧的治理，不是我们所要倡导的“治理”。本文认为，新农村建设需要有新的治理。新的治理根本上不同于“统治”，“统治”必须要向“治理”过渡。在统治过渡为治理的情况下，承担维持社会秩序、协调社会发展的，将是多种主体，既有政府组织，也有非政府组织；既有盈利组织，也有非盈利组织；既有个人，也有利益集团；既有政府动员，也有社会运动等。在这样的治理体系中，多种主体相互依存，通过“参与”，“谈判”和“协调”等合作的方式来解决冲突，实现一种良好和谐的秩序。今天的中国农村，特别需要这样一种“治理”理念来指导农村工作。进一步说，农村发展需要治理范式的转换。
由于基层政府创新的迟滞，乡村工作中的行政管制行为，并没有因为市场经济的发展而相应减退，相反，倒是有蔓延扩张的势头。基层政府的大量工作主要是在漫无边际地忽悠，一天到晚又是开会又是发文件，电视上报纸上忙得不亦乐乎，号召这个工作部署那个工作，看上去是忙得不得了，重要得不得了。但是，如果仔细考察政府的这些所作所为，真正有效的并不多。整个政府系统的工作，其实有相当部分是“空转”，仅仅是赚了个忙忙碌碌、耗时费力。不仅如此，有些工作的效果甚至是南辕北辙，企图控制的东西反而蓬勃发展，企图发展的东西反而萎靡不振。改革前的“四清”、“社教”、“普及大寨式大队”等一波又一波的运动，改革后农村的“村村上项目”、“普及小康村”、“普九达标”以及其他形形色色的升级达标运动，在动员方式和工作手法上，在政府运行的内在机制上，与旧体制没有什么根本改变。可以说，现在的政府运作与计划经济时代，确有异曲而同工之妙。这就是通常所说政府改革滞后。但是，毕竟时代不同了，这套办法是越来越难以奏效。农民不听招呼了，干部也不当真事了。在许多情况下，那些隆重严肃的活动变得轻佻，那些言之谆谆的训导变得滑稽，逢场作戏已经成为若干活动的基本色调。这种情况的出现，是政府运行方式的危机，是政府本身过度集权的危机。但是，这并不是农村发展本身的危机。经济自由条件下的村庄一片勃勃生机，农民在孜孜不倦地创业，只是老式的政府运作越来越不灵光了。问题在于，如果政府运行不改革，不仅达不到政治家的执政目标，而且将进一步损害农村的发展。所以，现在轰轰烈烈开展的建设新农村运动，应该包含政府运行的变革，新农村建设不应该是村庄“建设”过程，也应该是一个政府学会怎样用新的理念和手法“治理”农村的过程。
在经济发展上，应该说中国农村已经走上了蓬勃发展的市场经济之路，但是，在社会管理上，采用什么样的范式，走什么样的道路，似乎并不清晰。村民自治在理论上所解决的问题，主要是村庄内部关系，而政府体系的运作如何对接，还在摸索讨论之中。因此，需要用新的治理范式来理顺农村内外诸多方面的关系，这就是“多中心治理”。在这样的治理原则下，治理活动不是自上而下的强制性行为，而是一个上下互动的管理过程，主要通过合作、协商、建立伙伴关系来管理公共事务。在这个过程中，权力的中心是多元的，分层次的，多种类型、不同层面的社会力量在协同合作基础上实现共治。政府领导农村的方略应该更改，应该顺应时势变化，走多中心治理的道路。
多中心治理的基本点，是改变政府对于乡村社会的行政性管理和控制，让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多种领域充分发挥基础性作用。这样一来，既降低政府直接控制乡村导致的成本，减少政府管不胜管所带来的失败，也使得乡村社会内部充满了活力。这种新的治理范式，基本目标是让乡村问题尽可能地内部化和社会化。这里的“乡村问题内部化”是指，让基层化解自己衍生出的问题，乡村社会的问题尽量在乡村内部解决，而不是一有问题就首先成为政府直接面对的问题。这里的“乡村问题社会化”是指，让农民的问题尽量不要成为政治性问题，而是要尽可能地多地把这些问题社会化，成为社会性问题。现在的突出现象是，当农民遇到问题的是，首先是通过向政府施加政治压力的方式解决，如出个交通事故、遇到伪劣化肥、劳资纠纷问题之类的事情，采取的反应是到政府上访、示威、冲击政府机关等，普通的社会生活冲突一开始就成了政治性事件。并不是说农民采取这些办法不对，这是农民在体制面前的一个必然的反应。因为政府把社会生活控制如此严密，客观上是在诱导暗示农民有问题的时候只能针对政府，采取政治化的解决方式。事实上，不论对于农民来说还是政府来说，都有更好的解决途径和解决办法，那就是尽可能地通过市场经济的规则途径，或者通过社会组织的互动，或者通过利益团体的协商，总之是通过正常的社会性渠道来解决，而不是通过施加政治压力的方式来解决。现在的政府运行方式，其实是将许多问题政治化了。让农村问题市场化，让农民问题社会化，减少普通问题被政治化的过程，这是改善乡村治理的着力点。
在治理理论中，“没有政府的治理”(GOVERNANCE WITHOUT GOVERNMENT)是一个重要理念。这个理念的核心内容并不是说不要政府，而是说在治理过程中，许多领域可以没有政府直接操办控制。这个理念与欧美新公共管理运动的核心经验可以共通。在新公共管理看来，并不是所有公共品都要政府来当供给主体，诸多公共品可以有非政府组织甚至私营部门来提供，或者，在公共物品的提供过程中，起码可以让非政府部门和政府部门展开竞争，既提高公共物品的质量，也提高政府的问责性和工作效率，比如在教育、卫生、环境建设等领域，非政府组织的作用就非常突出。在新农村建设中，有许多事情，是可以充分调动民间力量的，而不必什么事情都由政府来操办。民间组织出面，让农民自己操办，成本低而且效率高。如果“没有政府的治理”可以作为乡村治理中的一个重要原则，那么，在现在的农村工作中，应该重视建立政府与乡村社会的新型关系。建立这种新型关系的核心，是革新基层政府运作，激活农民的主动性和创造性，让多种社会力量成为发展的主体，让这些主体在伙伴关系的基础上协同共治，而不是政府独领风骚，甚至唱了独角戏。
(作者单位：中国发展研究基金会）
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