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本报评论员 欧阳觅剑
近日，国务院办公厅转发《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见》，重申实施政策性关闭破产的期限为2005年至2008年，2008年之后不再实施政策性关闭破产。
所谓政策性关闭破产，就是列入国家计划的国有企业破产。对于这些破产项目，国家实行特别政策，包括对破产财产认定和债务清偿顺序做出特殊规定、给予财政支持。根据现行的《企业破产法》规定，作为担保物的财产应该优先用于偿还有担保的债权，不属于破产财产，也就不能用于清偿破产企业所欠职工工资和劳动保险费用；而在政策性破产中，抵押财产(特别是土地使用权)的转让所得应优先用于安置破产企业职工，包括支付工资、养老保险金、社会保险费等，而不是偿付抵押贷款，只有在安置职工之后，抵押权人才对抵押物转让所得的剩余部分享有优先受偿的权利。简而言之，依法破产是担保债权优先于劳动债权，而政策性破产是劳动债权优先于担保债权。
政策性破产的这种特殊性是逐渐形成的。1986年通过了适用于国有企业的《企业破产法》，1994年开始在若干城市试行国有企业破产，当时的法规都规定抵押物不属于破产财产，不用作安置费，安置破产企业职工的费用不足时由当地政府进行补贴。1996年和1997年两个关于国有企业兼并破产的两个文件才有明确规定，在试点城市，可将抵押财产转让所得优先用于安置职工。从1999年开始，国家财政安排国有企业政策性破产补助资金。
从当地政府负担，到债权人(主要是国有银行)牺牲部分权益，再到国家财政提供专项资金，为了安置破产企业职工，参与成本支付的主体越来越多，由此可看出国有企业破产的成本越来越高。因为社会保障体系还不够健全，不能承担安置破产国企职工的成本，不得已使更多主体牵涉进来，从而使我们的破产制度变得非常复杂，不但有依法破产，还有政策性破产，不但需要财政补助，还需要国有银行核销债务，责任和权利有一些混乱。
这种状况需要改变。尤其是国有商业银行将改制为股份制商业银行，它们会更加注重市场表现和盈利状况，不会为国家承担责任而牺牲自己的权益；它们将要求抵押财产的优先受偿权，要求改变抵押财产转让所得优先用于安置破产企业职工的规定。在这样的趋势下，政策性破产将被取消。2005年2月，国务院审议批准了全国企业关闭破产总体规划，根据这个规划，实施政策性关闭破产的期限为2005年至2008年，2008年后不再实施政策性关闭破产。今年又重申这个规划，可见政府决心很大。
在利益日趋分化的状况下，需要使债权人和债务人的责任和权利将更加明确，各种所有制企业的破产都在统一的框架下进行。新的《企业破产法》已经经过多次审议，今年是新法出台的关键年。在草案审议的过程中，劳动债权和担保债权的优先顺序问题引发了非常大的争议。有人认为，中国的社会保障体制还不健全，因此，在破产中应重点考虑职工安置，劳动债权优先于担保债权。虽然这种规定能够最大程度地保护破产企业职工的权益，但考虑到政策性破产都要被取消，这样类似的规定恐怕难以成为法律。国企职工的权益，需要以其他方式进行保护。近年国有企业利润年年增长，具备了向国家分红的条件，或许可以一部分分红设立国有企业破产基金，用于职工安置，那样就不需要牺牲担保债权人的权益。
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