从2006春运看公共服务改善

　　-易丽丽

　　案例

　　三道风景线让“春劫”回归春节

　　2005年12月26日，铁道部新闻发言人向媒体透露，2006年铁路春运，以农民工为主体的临客硬座票价不上浮(直达特快临客除外)。实行临客硬座票价不上浮，并不是铁路客运能力已有很大提高，不需要在时间和空间上分流旅客，而是为了体现对农民工的关怀。

　　2006年1月10日，北京铁路局宣布，北京地区外来务工人员(主要针对农民工)团体票办理工作全面启动。随即，广州、深圳、杭州、合肥等地也纷纷设立民工团体票窗口。

　　春节期间，成都市政府北站办与铁路部门联手开启“民工出川绿色通道”，上门为15个区(市)县民工办理购票手续。节后，第一趟外出务工人员火车专列从成都直达上海，中途不再上下旅客，1876名川籍民工得以成行……

　　过年是中国人的文化传统和感情需要，这种需要已经成为一种非选择性的需要，买票乘车也就成了一种非选择性的消费。正是在这样的背景下，春运火车票成了紧俏商品供不应求。往年，春运返乡民工不得不为涨价买单。回家过年，一票难求，在一些人眼中，春节已然变味为“春劫”。2006年春运，临客硬座票价不上浮，使农民工乘客享受到了实惠；各地纷纷设立民工团体购票窗口给民工带来了方便；“民工出川绿色通道”大大方便了外出务工人员。铁路部门些微的公共服务改善使得春节回归本意。

　　[解读]

　　公平与效率置于同一天平

　　铁路系统是公共企业，是广义上的公共部门。作为公共部门制定公共政策必须考虑到公平、正义和社会效益的最大化。值得庆幸的是，我们政府的社会管理开始重视置公平和效率于同一天平。

　　临客硬座票价不上浮实际上就是将往年的上浮部分变成福利转移到社会弱势群体(民工)身上，让他们得到实惠，然后政府通过政策性补贴对铁道部门的损失进行弥补。美国学者罗尔斯在其著作《正义论》提出的社会公正理论中，有一条“差别原则”，即程序正义的同时要保证结果正义，允许给最少受惠者(弱势群体)带来补偿利益，也就是有利于社会最不利成员的最大利益。临客硬座票价不上浮让民工得到实惠是追求社会正义和政府改善公共管理的好兆头；北京、广州、深圳、杭州、合肥等地纷纷设立民工团体票窗口体现了公共服务开始向弱势群体倾斜的趋势；四川开出“民工专列”的举措，标志着铁道部门正在尝试通过新的制度安排去改善公共服务品质。

　　铁路归根到底是准公共物品，它具有有限的非竞争性和非排他性，是公共性与私人性并存的产品。铁路作为准公共物品在很大程度上具有社会福利性和明显的外部经济性，这种外部性决定了提供公共服务物品的供应商不可能仅以经济效益为中心，必须把社会效益作为其重要的经营目标。公共物品的提供质量好坏反映政府公共管理的优劣，政府必须通过合理科学的制度安排在公共服务方面谋求持续性的改善。

　　尽管2006年春运期间出现了一些值得关注的改变，但是仍然未能消除公众的不满。对此，铁道部的官员解释说，铁路部门因为兼有社会服务的职能，长期实行低价经营，事实上我国的铁路部门长年亏损。铁路是国家的大型基础设施，具有资金投入规模大、周期长、回报率低等特点，这些特点下的铁路成了自然垄断行业。老百姓抱怨铁路服务质量差，火车站设施落后；铁路系统却抱怨改善设施的资金紧张，国家政策支持不够。

　　一边是公众对改善铁路运输服务的需求越来越强烈，另一边是垄断行业本身所具有的服务低下的惯性，如何化解矛盾，如何提高铁路运输服务准公共产品的质量，政府在其中到底应该担当怎样的角色呢？这些都是摆在面前的待解疑难。

　　[纵深]

　　打破旧体制解放运输生产力

　　我国铁路现行的垄断体制，阻碍了运输生产力的发展。铁道部仍直接经营管理着国有铁路运输企业，政府在充当裁判员的同时又充当了运动员的角色。

　　政府重新定位自己的角色要从铁路建设与运输业经营两个方面进行政企分开。建设方面政府不能再亲自参与进行铁路新线建设或技术改造，而要在以市场作为资源配置的基础前提下运用经济、政策、法规等手段指导铁路建设沿着期望的方向发展；在运输业经营方面，政府不能再紧紧握着铁路运输企业的职能不放手，而要运用特许经营权制度、公开招标、合同外包等方式，吸引社会资本来参与准公共物品的提供，形成有效的竞争机制。只有通过市场机制的运作才可以从根本上优化准公共物品的提供质量与效率，同时又不增加政府的管理成本。

　　另外，我国铁路面临的另一个困境是，长年依靠单一的国家资金投入，导致建设和改造资金困难。铁路行业单一的产权形式是我国铁路发展的障碍之一。根据国务院审议通过的《中长期铁路网规划》，到2020年，我国铁路营业里程要达到10万公里，将建成超过1.2万公里的客运专线和1.6万公里的其他新线，并实现主干线客货分线、主要技术装备达到或接近国际先进水平。为此，预计资金需求将高达2万亿元人民币。

　　2万亿，单靠国家财力“一条腿”走路显然是不行了。严峻的形势把铁路投融资体制推到了改革的风口浪尖，“政府主导、多元化投资、市场化运作”成了铁路改革不得不接受的思路。2005年7月22日,铁道部宣布对国内非公有资本开放铁路建设、铁路运输、铁路运输设备制造、铁路多元经营等四大领域。铁道部允许非公有资本进入铁路行业，打破自我垄断，迈出了改革艰难的第一步。但是，铁道部同时开放四大领域，没有先易后难的合理顺序，也没有相应的制度保障，并且在组建铁路客运公司的问题上寸步不让。铁道部此举的象征意义远远大于其现实意义。所以，铁路投融资改革，打破垄断破“冰”前行，必须将改革方案细化，使其操作性更强，开放铁路客运也应列入其中。我们知道，客运铁路有公益性的也有盈利性的，譬如京沪线想不赢利都不可能，它是属于盈利性的；而青藏铁路，是比较冷清的路段，长年亏本，属公益性的。公益性的线路只能由公共企业自己建设经营以确保服务性，但盈利性的线路可以吸引社会投资者建设经营，引入公开、公平、公正的市场竞争机制。

　　师法英伦“宪章运动”

　　铁路行业的自然垄断已形成多年，不可能短期内就可以完全打破，在这之前，公共企业应在政府主导下进行重塑,英国“宪章运动”的经验值得我国借鉴。

　　90年代初，英国政府发起的公民宪章运动的出发点就是管理者为了改善公共服务质量而进行的。所有的公共组织都建立顾客服务标准，并承诺予以满足，如90%的列车将在列车时刻规定时间的10分钟之内到达等，如果达不到服务标准，就鼓励做出补救，英国铁路公司对通勤票提供折扣。如果公共组织成功地达到了九项宪章标准(包括顾客选择、服务质量标准、绩效独立认证以及持续改进服务质量和顾客满意程度等)，就可以申请使用“宪章”标志,这是衡量公共服务质量的新符号。宪章运动将公众可享受的权利具体化、细化，将公共组织的服务质量标准制度化。在《乘客宪章》中规定，如果任何一段铁路旅程延误了一小时以上，公司将提供相当于顾客旅程的20%或更多价值的代金券。英国铁路公司在宪章运动中明显提高了服务绩效，伦敦的一条原来号称“痛苦之线”的高峰线路，将其列车在规定时间10分钟之内到达的百分比提高了10%，一年对顾客的赔偿金高达300多万英镑。英国铁路私有化后，新的铁路公司出台了自己的宪章，赔偿金的支付至少保持与英国铁路公司宪章规定的同等水平。

　　我国政府对准公共产品质量的重视远没有达到民众要求的水平。政府要提高准公共物品的质量就不能既当裁判员又当运动员。政府应根据市场经济的要求，组建相应的监管机构与市场中介机构。监管机构与市场中介机构要具有一定的独立性，一方面监管铁路垄断行业的一些非法和不合理的行为，另一方面要保障顾客的正当权利不受侵犯和利益受损时得到补偿，英国还为此设立专门的监管机构，在宪章运动中起到了积极的推动作用。

　　中国的铁路改革不可能一步到位，它也会像电信、电力等行业一样在探索中不断发展，从而适应市场经济环境，让老百姓更加顺心满意。2006年春运的三道风景线，让民众感受到了铁路系统公共服务的改善，也让民众对政府公共管理的能力更加乐观。■

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