外资并购监管需向谁借镜

　　本报记者 汤白露 北京报道

　　面对新一轮外资并购浪潮，商务部、发改委、国资委等部委都在深度思考；然而，全国工商联在两会上的一份提案打破了“思考者”的沉静。

　　工商联在《关于建立国家经济安全体系的建议》中提议：国务院设立“国家经济安 全审查委员会”，专门负责审核和协调涉及经济安全的投资、经营等经济行为。

　　“这一机构的具体职能，类似于CFIUS(美国外资投资委员会)。”全国工商联法律部一位人士对记者表示。

　　该人士认为，工商联的上述提案其基本原则是：一方面，建议对于外资准入的并购政策进行重新评估；另一方面，对于外资并购，国内必须进行理性选择，而不是“来者不拒”。

　　事实上，担心国内产业(企业)被跨国公司“吞”掉，是各国对于外资并购过程中普遍存在的观念障碍。为此，各国纷纷制订相关法律法规进行风险防范，但程度及侧重又各有不同。

　　美国CFIUS的启示

　　2004年12月29日，IBM正式向CFIUS递交并购材料，CFIUS针对此次收购展开为期45天的调查，最终予以放行。

　　在标榜商业自由的美国，CFIUS为什么成为左右中国企业收购美国公司的第三方势力?据介绍，CFIUS隶属于美国财政部，于1975年根据《美国第11858号行政法》(ExecutiveOrder 11858)成立，主要职能是评估和监督外国投资对美国的影响。

　　按照惯例，CFIUS接到外国公司的并购通知后便开展审批调查，一般控制在75天内。当调查完成后，CFIUS将调查报告提交给总统，总统必须在15天内做出最后决定。

　　目前CFIUS的成员发展至12名(包括国务卿、国防部长、商务部长、司法部长、行政管理和预算局长、美国贸易代表和经济顾问委员会主席、国土安全部长等政要)。

　　事实上，CFIUS很少对跨国并购展开正式全面调查，2004年CFIUS每50个交易申请中，只有1个被全面调查。资料还显示，其成立以来，审批了逾1500宗申请，其中只做了22次全面调查。

　　“CFIUS并不是最终决定跨国并购是否成功的美国官方机构，大型的跨国并购往往还会涉及反垄断问题，需要通过美国司法部和美国对外贸易委员会等机构的审批。”美国纽约国际集团中国投资部经理李明表示。

　　“必须明确的是，这几年美国官方监管机构对于跨国并购的干预正逐年在下降，只有涉及重大并购才会开展调查。”李明称。

　　与美国对比，法国政府正在采取“过激”行为，严格控制外资进入法国重要产业领域。

　　2005年8月31日，法国政府提出以下十大战略性工业禁止外国公司并购：生物科技、制药、军备、赌场(防止跨国洗钱)、安全、通讯接收设备、电脑安全系统、军民两用科技、密码设备及与敏感军事情报有关的企业。

　　此外，针对米塔尔(全球最大的钢铁集团)计划并购阿赛洛公司(法国控股的欧洲钢铁企业)，以及意大利国家电力公司计划并购苏伊士公司(法国重要能源企业)，法国政府同样迅速采取了措施。

　　2006年2月16日，法国财政部长布雷东表示，法国政府将动用国家力量保证这些企业不被外资收购。

　　今年2月21日，法国参议院二读通过了公开标价收购法案。这一法案表明，一旦出现外资恶意收购法国上市公司，法国企业就可以以免费的方式，发行股票认购券，增强企业的自卫能力。

　　法国政府的上述举动被欧盟委员会指责为倒退，是一种不合时宜的作法，欧盟将深入了解有关情况，以确保法国政府的行动符合欧盟法律规定。

　　立法比机构重要

　　针对外资并购的监管，各国采取的模式不一致。美国与英国采取的是“单轨制”，而加拿大、澳大利亚等国则是“双轨制”。

　　“由于美国没有针对外资并购与国内并购分别立法，必须有一个政府机构对于外资并购进行集中监管。”路伟国际律师事务所北京合伙人吕立山表示，在这样的法制环境下，CFIUS便应运而生。

　　中国的情况有所不同。“中国没有单独制定外资并购的产业政策，而是把外资并购的产业政策与其他的外商投资产业政策等同了。”吕立山认为，相关政策没有解决，即使成立一个类似CFIUS的机构，也不能依据相关法规开展工作。

　　据了解，对于哪些领域禁止外资并购，目前主要由商务部、国资委、发改委等部门内部掌握。

　　“目前缺乏全国统一、操作性强的产业政策和产业导向，这才是问题的根本所在。”吕立山表示。

　　此外，吕立山认为，中国目前仍是发展中国家，民族工业比较薄弱，企业缺乏国际竞争力。在这一形势下，采用一刀切的“单轨制”必然会对民族工业形成巨大冲击。

　　事实上，即使在发达国家中，澳大利亚和加拿大也并未对外资并购和国内并购实行“单轨制”，而是采用了分别立法的“双轨制”。

　　吕立山建议，中国在未来较长的一段时间内，也应针对外资并购和国内企业并购制定相应的区别性法律法规。

　　“这样，可以很大程度上保证国民经济运行的安全性。”吕立山认为，在目前的背景下，中国需要的不是一个单独的监管机构(如工商联建议成立的“国家经济安全审查委员会”)来监管外资并购行为，而是需要一套完整的监管法律法规体系来实现。

　　针对是否设置“国家经济安全审查委员会”的同一问题，美国纽约国际集团北京代表处投资银行部总经理李明表示，在吸引外资方面，印度政府的监管仅停留在市场准入的层面，而中国正跨入理性选择的新阶段。

　　“事实上，中国正在针对外资并购进行新一轮政策重估，我认为，在这一过程中，立法比设置机构更重要。”李明说。

　　据李明介绍，早在1995年国家计委、原国家经贸委、原对外贸易经济合作部联合发布《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》。尽管《外商投资产业指导目录》中规定了禁止外商设立独资企业和外商控股的产业内容，但可操作性不高。

　　“如何进行分类管理，加强对外商投资方向的导向作用？如何建立完善的企业并购法律体系？这些问题远比设置一个监管机构更重要。”李明表示。

　　风险防范体系

　　“针对外资并购的监管机构究竟是一个，还是多个？它跟现有的国家部委又是什么关系？”欧莱雅中国区一位负责人认为，目前国内关于外资并购的模糊政策规定令众多跨国公司无所适从。

　　从政策层面来看，2003年1月2日，外经贸部、国家税务总局、国家工商总局、国家外汇管理局四部委联合发布《外国投资者并购境内企业暂行规定》。这一规定是我国目前为止最为全面的、专门针对外资并购的行政规章。

　　此外，2005年1月24日，国家外汇管理局发布《国家外汇管理局关于完善外资并购外汇管理有关问题的通知》；2006年初，商务部、证监会等五部委联合颁布《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》。

　　诸多政策表明，外资在国内市场进行并购的政策限制已经大大放宽。

　　“放宽与监管是两回事，我们需要知道的是中国政府针对外资并购如何进行监管？具体由哪个机构执行？根本法律依据是哪些？”上述人士认为，这些疑问一直困惑着外资企业。

　　路伟国际律师事务所的相关报告认为，尽管《外国投资者并购境内企业暂行规定》对外资并购的形式、外资并购的原则、审查机构、审查门槛、并购程序作了较为全面的规定，但是这个法规目前存在很多问题。

　　中国现行的外资监管法规分散在上述多个行政性法规之中，这些法律制度不足以担当起统一监管外资并购的核心重任。

　　“国内缺乏一部根本性的、系统的外资并购法律规定，相应地，中国也没有一个独立的、权威的外资并购执法机关。这一现象已经引起重视。”吕立山表示。

　　显然，在法律层面，外资并购的监管关系只能靠几个政府机构进行配合协调，如何避免行政权力的多重监管，成为外资并购中的关键难题之一。

　　欧莱雅上述参与了并购小护士的负责人抱怨，“只要想一想审批程序，你就知道这有多复杂了。”

　　“跨国公司希望针对外资并购的相关法律条款能更明确，更有针对性。”吕立山律师指出，这样，无论是对于外资企业还是国内企业都将产生积极意义。”

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。