邮政法修改是否事实上强化了垄断

　　九成信件速递只能邮政专营？

　　《邮政法》修改稿引发垄断争议，有代表认为现在抨击部门立法代表部门利益为时尚早

　　引子

　　将在今年6月提交全国人大审议的《反垄断法》(草案)成了两会上委员代表讨论的焦点，国家商务部条法司司长尚明已明确表示，由商务部首推的《反垄断法》已经列入一类法律审议项目，预计在3—5年内完成，其立法范围将囊括电子商务、商业网点、直销、特许经营等范畴，为这些领域的公平竞争提供法律环境。

　　与《反垄断法》的制定相映成趣的是，《邮政法》的修改稿第七稿却由于其中维护部门利益的反竞争性内容，同样引发热议。

　　著名经济学家吴敬琏委员在接受记者采访时说，当大部分的垄断权还控制在政府手中，并且在这么多的行业垄断在事实上存在的时候，《反垄断法》在立法上很难进行操作。

　　部门立法是否不利于打破行政性垄断？《邮政法》修改是否事实上强化垄断？本报记者就此采访多位人大代表和政协委员。

　　【交锋】

　　邮政市场应否全面放开？

　　去年2月，国务院出台的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(即“非公36条”)规定:“允许非公有资本进入垄断行业和领域。加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制。”在《邮政法》修改和《反垄断法》制定中，这也是“市场派”反复引用的条文。

　　全国政协常委、国务院参事任玉岭表示，《邮政法》修改稿第七稿第十条规定，“信件的寄递由邮政企业专营；国际信件的速递业务和单件重量在350克以上的国内信件速递业务除外”。由于快递分量在350克以上的信件和包裹，不到快递总量的10%，这一条如果得以通过，基本等于宣布以350克以下商业信件为主营业务的同城快递公司没有了生存机会。

　　任玉岭说，如果按照“非公36条”，对国内民营企业的国民待遇，也应不低于外资企业。

　　国家商务部研究员梅育新却对记者表示了不同意见。他说，“传邮万里，国脉所系”，邮政行业关系到国家的政令通达，因此并不应该是单纯的完全竞争市场。同时他也担忧，民营企业和外资企业都愿意进入类似快递这样高盈利的领域，但不愿承担平信之类的一般性服务，因此他认为《邮政法》的修改稿，是对邮政部门长期承担一直亏损的基础性服务后的“一种补偿”。

　　来自上海的彭镇秋代表说，邮政承担党报党刊发行、义务兵免费信函、盲人读物免费邮寄、边防通信保障等任务，维持邮政普遍服务的成本很高。以新疆为例:93条边防邮路，总长6067公里，全部是在山地和戈壁中穿行的便道，县邮局到边防站最近的距离为224公里。一年四季，不论冰雪封山，风沙酷暑，邮政保证边防邮路畅通无阻。在西部西藏、四川、云南等经济落后的乡村、边陲少数民族地区、边远山区、高原地区，邮政现有网点6.6万个，维持这些网点平均费用每年每个网点需要14万元。

　　【焦点】

　　邮政专营权怎样界定？

　　全国政协委员、国家邮政局原局长刘立清在两会中对“350克之争”作出回应，他表示，有关部门正着手对第七稿进行进一步调研和修改。

　　刘立清认为，民营企业对修改稿的反对是邮政体制改革中必然存在的问题，需要一段时间来解决，“比如，在邮政改革中，竞争型业务和普遍服务是分离的，关键是在邮政专营权的界定上，究竟多少克以下是最佳的，另外就是中央与地方利益要权衡。”

　　刘立清表示，在行政手段失效后，邮政发展商函以及其他业务，只能依靠贴近市场、完善服务。对于长期政企合一、习惯于享受政策保护的中国邮政而言，这无异于严峻的挑战，但也会是重生的机会。

　　立法者说

　　广泛征求意见　规避部门利益

　　全国人大代表、广州市人大法制委员会主任委员李力在接受记者采访时表示，今年1月5日出台的《邮政法》修改稿第七稿虽然由邮政部门执笔起草，但还只是一种意见，尚在讨论当中，并没有真正通过，因此现在抨击部门立法代表部门利益为时尚早。

　　李力说，部门立法维护自己利益的情况的确存在，“部门起草难免会带上自己的痕迹，虽然它可能不是仅仅为了牟取物质利益，也有可能是为了管理上的便利。”但是“并不是说有这种毛病，我们就说以后立法不应该由部门来起草”，李力说，即使从全世界范围来看，由政府部门起草的法律法规都很多，因为它们处在一线，对现实情况非常了解，“如果纯粹让专家来起草，他们制定的东西可能会很难适用。”

　　李力说，从她了解的起草情况来看，部门起草能提供的信息更多一些。“立法的关键并不在起草，因为起草的东西并不发生法律效力，关键的是立法这个过程要科学民主，如果能做到科学民主，我们完全可以在这个过程中把权利义务不对等的部门利益给筛掉。”李力举例说，在广州立法前，政府或者人大出面向公众征求意见已经相当普遍，这就是有力规避部门利益的关卡。

　　就本次两会中争议不断的《邮政法》修改和《反垄断法》制定而言，李力认为当中并无矛盾，“《反垄断法》的草案肯定要首先确定哪些市场属于竞争性市场，然后再在立法中想办法克服掉现实的问题，比如，如果邮政市场应该竞争，那么即使现实有垄断现象，就要下定决心使其市场化，即使最终的完成需要一个过程。”

　　李力说，关键是要确定立法的思路，然后按照这个思路去制定法律，“而不是迁就一种现实”，“只要制度确定下来，只要政府下决心，操作层面是没有问题的”。

　　大家说

　　□2005年7月，国务院法制办副主任张穹在全国流通会议上表示，《反垄断法》的稿子已经基本成熟，但有一些重大问题尚需最后论证。消息人士指出，上述“重大问题”包括:反垄断执法机构的设置、反垄断执法机构与行业监管部门的关系、适用除外制度、核心卡特尔(指竞争者之间进行固定价格、联合串标、限制产出、瓜分市场的限制竞争协议、联合行为和安排)的处理方式等等。其中，行政垄断是最重要的争论之一。

　　□经济学家胡鞍钢曾指出:行政垄断也是一种腐败。因为“行政垄断不仅会对垄断行业的发展造成极大的危害，妨碍市场竞争，而且还会形成‘寻租链’，影响社会生产效率的提高”。

　　□相关

　　民企进入垄断行业困难重重

　　近日，全国工商联的一份调查显示，“非公经济36条”颁行一年，民企对非公经济发展前景的信心指数下降了3.6个百分点。

　　一年前，“36条”的确让诸多在夹缝中艰难生存的民营企业似乎看到了自己涉足垄断行业的曙光。但一年来，“有名无分”的煎熬让部分民企“很受伤”。今年的两会上，宗庆后、李书福等人纷纷表示，“36条”落实不畅，民企进入垄断行业困难重重。

　　“36条”明确提出要打破行业垄断，但文件确定的仅仅是“原则”，离落实尚有不小距离。在具体操作中，实施细则和配套政策迟迟没有出台，现有规定与文件存在冲突。在约束不足的情况下，刚性的既得利益驱使现有政策受益者对文件采取了不甚积极的态度，导致“明宽暗严”现象严重。

　　据了解，目前非公经济在将近三十个产业领域遭遇不同程度的“限进”，这一情况在电信、石油、铁路等垄断行业尤甚。民企手握“36条”这柄尚方宝剑，却无法刺破无形壁垒那扇“玻璃门”。

　　当前，外资在垄断行业准入方面比民企享受了更多的“国民待遇”。内外资所得税合一尚未有时间表。民企亦感“不公”。

　　统计公报显示，2005年中国私营企业实现利润1975亿元，增长四成七；其对GDP贡献率超过1/3。

　　如此重要的一种经济形式理应得到更加公平的待遇。尽管政府出台了“36条”，但现阶段，彻底消除歧视，真正实现非禁即入，让非公经济“破茧飞天”，仍然有待时日。一些民企代表委员冀望今年两会过后会有所改观。

　　专题撰文:特派记者 李静睿 程满清 胡键

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