扭转政府预算约束的弱化势头

　　之所以会有十几年之久的“超收”与“超支”之间的关系格局延续下来，之所以会有人民代表大会在“超收”和“超支”问题上的尴尬，同人民代表大会对于政府预算审议制约机制的弱化不无联系

　　文/高培勇

　　又到了全国人民代表大会开会的季节。每年的这个时候，我们总要涌动起一种强化政府预算约束机制的热切期望。

　　的确，中国政府预算的约束机制不强，历来是个老大难问题。这些年，在公共财政体制的建设进程中，预算管理制度本身的改革取得了一些突破性进展。但是，跳出微观层面而放眼左右政府预算约束机制的宏观环境，还是不无遗憾的发现，不仅政府预算的约束机制在总体上仍处于相对弱化状态，这种弱化趋势甚至有了某些加剧的迹象。

　　其中一个抢眼的事情，就是超预算收支规模的持续膨胀。稍微了解一些中国财政收支运行底细的人都清楚，考察中国财政收入规模的增长，必须区分“增收”和“超收”两个口径。同以上年实际数字为参照系得到的“增收”额有所不同，“超收”是以当年的预算数字为参照系而计算出来的财政收入增长额。也就是说，它是突破了既有预算规模的控制而处于预算框架之外或称超计划的财政收入增长额。

　　从1994年改写了财政收入持续下降的历史之后，我国每年都会有为数不小的“超收”。少则几百亿元，多则上千亿元。到2004年，“超收”额达到了巅峰。在那一年，伴随着财政收入跃上26396亿元的高台，列在“超收”栏下的数字是2826亿元。事实上，如果按照规范化的口径，将基于特殊考虑而用于解决

出口退税陈欠的那一笔1288亿元的支出还原，当年的财政收入就要改写为27684亿元，“超收”额也要改写为4114亿元了。这个“超收”数字，占到了当年财政收入和财政增收额的15%和69%。如此规模的财政收入跃出了人民代表大会批准的预算框架，当然要引起人们的高度关注。

　　更复杂的问题接踵而来：“超收”的钱到哪里去了？同“超收”的计算口径相仿，每年财政支出规模大于预算数字的部分，便形成所谓“超支”。在中国现行的预算管理体制格局下，每年形成的“超收”，几乎都是不打任何折扣地转化为当年的“超支”。而且，基本的情形是，“超收”多少就“超支”多少。在“超收”与“超支”之间，是一列高度相关的“直通车”。还是举2004年的例子，高达4114亿元的“超收”额，既没用于弥补当年的财政赤字，也未留作当年的预算盈余，而是直接的、全部的转化为当年的财政“超支”。

　　刚刚过去的2005年，又是一个“超收”和“超支”的年份。在年初人民代表大会批准的预算中，财政收入的预算数字为29255亿元，实际的财政收入规模则为31628亿元。两相比较，“超收”2373亿元。而且，还是与2004年同样的缘由，如果将用于解决出口退税陈欠的那一笔584亿元的支出还原，事实上的“超收”数额就是2957亿元了。这样一笔巨额的“超收”会有怎样一种归宿？在体制格局未有什么变化的条件下，恐怕还是跳不出以往的“超收”引致“超支”、“超收”推动“超支”的老路子。

　　平心而论，“超收”是一件好事情。做事总要花钱，有未许下任何“婆家”、可机动调用的“超收”的钱，毕竟为政府解决目前面临的一系列棘手问题提供了相应的空间。但是，如果换一个角度，接着问上几个问题，追踪到的线索可能就发人深思了。

　　比如，之所以会有规模如此之大、持续如此之久的财政“超收”，一个很重要的原因，在于我们历年沿用的预算收入规模测定办法，都是在GDP的计划增幅上外加2-3个百分点。如在2005年，GDP的计划增幅为8%，据此测定的财政收入增幅便为11%(8%＋3%)。但是，在过去的12年中，年均的财政收入实际增幅为16.3%。预算与实际增幅的距离之远，巨额的财政“超收”怎能不滚滚而来？问题是，如此的预算收入测定办法究竟有无科学性？为什么要固守这样一种颇有些僵化格调的测定办法而不适时调整？现在是否到了必须调整的时候？

　　再如，之所以会有“超收”与“超支”之间的“直通车”，在很大程度上源于现行的预算管理体制：“超收”收入的动用和决策基本上在行政系统内完成，而未纳入人民代表大会的审批视野。即便在形式上要走某些程序，通常的情形是，先支用，后通报。本来应互为条件的财政赤字和财政超收，也互不搭界、各行其道。仍以2004年的财政“超收”和财政赤字为例，“超收”4114亿元，赤字3192亿元。依一般原则，即便要动用“超收”，也要在弥补赤字之后才可进行。那样做的话，真正能够动用并用于“超支”的“超收”规模不过922亿元。然而，实际的操作结果是，3192亿元的财政赤字依旧，“超收”全部转化为“超支”。在这一操作过程中，不仅整个财政支出规模得以跳出预算控制而急剧膨胀起来，政府部门扩张支出的欲望被极大的刺激起来，而且，财政赤字同财政收支平衡之间的相关度被弱化了，政府预算的完整性、严肃性被打破了。问题是，是否真的有必要实现如此多的“超支”？花钱的事情是否真的到了必需跃出预算规模控制线的紧迫地步？是否真的值得以弱化预算约束机制的代价来维系“收多少钱花多少钱、能收多少钱就花多少钱”的格局？

　　还有，之所以会有十几年之久的“超收”与“超支”之间的关系格局延续下来，之所以会有人民代表大会在“超收”和“超支”问题上的尴尬，同人民代表大会对于政府预算审议制约机制的弱化不无联系。正是在政府预算的审议氛围有欠庄重、政府预算的审议力度比较薄弱，甚至不合时宜的取消政府预算口头报告议程的情势下，人民代表大会对于政府预算的监督制约作用才会在某种程度上走了过场，形同虚设。问题是，人民代表和人民代表大会的一个根本职责，就是代表纳税人审批好政府预算，代表纳税人监督政府部门用好每一笔税款。在发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的进程中，如何才能走出一条既适合中国国情，又可有效强化人民代表大会对于政府预算约束机制的路子？

　　(作者系中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长，教授，博士生导师)

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