公用事业民营化的陷阱

　　周林军

　　公用事业民营化是近几年非常热门的话题，在人群中引发了不同的利益预期。一些政府官员希望，公用事业民营化可以使政府腾出一定的公共财政资源空间来应对更为迫切的社会需求。某些公用企业希望，民营化可以赋予企业更多的自主经营权。一些消费者希望，民营化可以使自己享受更加物美价廉的服务。而一些投资者希望，民营化可以为自己的资本寻 找新的获利空间……

　　公用事业与公众利益

　　对公用事业有着各式各样的学术定义。有的认为它属于基础设施行业，有的认为它属于自然垄断行业，有的以为它属于网络型服务行业，也有的认为它属于政府管制的行业，当然还有人认为它属于一种社会必须提供的“优良产品”……

　　早在19世纪中期，约翰·米勒就以学者的敏锐指出了公用事业对现代社会的形成所产生的决定性影响，他以交通为例说，“快速和便宜的交通使得消费者不再局限于临近的店铺……出现了整个国家同化于一个大城市的趋势……消除了地方割据的弊端”。

　　虽然人们有着形形色色的心理偏好，但公用事业却使人们有了相似的消费行为。在一个城市里，劳斯莱斯的轮胎和工薪族的鞋履总有机会碾踏同一条马路，宴会厅里的美味佳肴和贫民区粗糙饭食的烹调烟火或许均来自同一家燃气公司的管道。橱窗里的珠光宝气与街边的廉价首饰在价格上天壤之别，但在公共照明系统故障时都会黯然失色。公用事业的出现使人类脱离了原始的离散状态而步入了现代社会的关系连接和空间聚合。对公用事业的各种学术定义或理论解释并没有妨碍人们达成一个共识：世界上没有任何一类经济产业能够像公用事业那样涉及到如此广泛的公众利益。

　　既然公用事业的法定服务对象是社会公众。那么公用事业民营化的目标就可以轻而易举地确定，即有助于进一步改善现有公共服务的质量水准、扩大服务范围、降低消费成本和增加社会福利水平。

　　一个城市片区的公交线路实现了民营，就在媒体连篇累牍地报道主要线路上新添置的豪华巴士时，有些居民却大为光火，原来运营商为了降低成本却停运了片区中那些乘客人流稀少的线路。一个机场把最佳地段转租给私人，而那些饥肠辘辘的乘客面对50元一碗的天价面条只能被迫解囊。一条长约20公里的县级道路的建、运权分别给予了5家私人企业，牢骚满腹的司机每日面对5座收费站只能无可奈何地留下买路钱……如果民营化的最终结果使公共服务的水准、范围和数量降低、减少或者加重了公众消费负担，这将有悖改革的初衷。

　　应当注意的是，在当前讨论公用事业民营化的时候，人们似乎过多地注意了民营化的资源配置功能，而对公共服务的质量、范围、价格的变化或对公共福利的改善和增加程度没有引起足够的关注，但其实后者才是问题的核心。它关系到公用事业民营化的目标是否具有必要性、合法性或合理性的问题。

　　自然垄断与行政垄断

　　公用事业最重要的经济学特征就是“平均成本随着厂商规模的增大而持续降低”，即我们常说的“自然垄断”。公用事业的自然垄断特征引发了某些人在政策和法律上的强力主张。长期以来，我国在维系自然垄断特征和保持规模经济的主导思想下一直奉行着严格控制公用事业行业“过度进入”和“重复投资”的行政手段。在这种体制下，自然垄断变相等同于国有资本垄断，其他经济成分根本无缘进入。

　　从理论角度剖析，垄断可以分为自然和人为两种类型。前者产生于市场竞争后的“自然化”集中，属于经济性垄断的范畴。而后者产生于人为强制的“授权性”集中，属于行政性垄断的范畴，当垄断由市场竞争的必然结果异化成为行政特权的强制结果时，就从根本上违反了自然垄断的经济学原理。

　　然而，理论画面的逐渐清晰并未完全折射出具体操作的精确。在过去几年中，一些地方尽管在打破传统的国有资本垄断方面有所突破，但一些民营化过程依然在沿袭着计划经济体制下的行政决定方式。例如，某行政首长在国外考察时与某家外商一拍即合，回来后立即指示该市的供热公司与那家外商合资。某城市公交行业酝酿民营化时，行政主管部门拟定的招标条件规定，只有在本行业经营十年以上，资产总量达到X亿的本市企业方具有竞标资质，结果依然是原来的国有公用企业入围。某些地方在制定公用事业特许经营条例时，主管部门的资质认定和行政审批依然属于最关键性的条款……。

　　凡此种种，反映出许多地方依然试图利用行政手段而非市场竞争渠道来创制自然垄断，表现出对自然垄断的竞争性形成过程缺乏清晰的认识。实际上，自然垄断只是公用事业市场的“结构特征”，而不是公用事业厂商的“行为特征”。自然垄断之所以是自然的，就是因为它是竞争的产物而不是行政的造物。正如不能因为状元只有一个就把其它人逐出考场并指定某人成为状元一样，相反，状元只能产生于参加考试的众多举子之中。同样，假如经济学特征意味着某公用事业市场应由一家厂商来进行垄断经营更为经济，那么应当通过公平竞争在众多有实力的厂商中选择最优者，而不是通过行政指定和排斥异己来强占这一垄断地位。因此，主张通过行政手段来决定市场进入，以“防止重复投资、抑制企业过度进入”在逻辑上是极具误导性的。某些人，甚至某些学者正是在这一点上有意或无意地充当了市场既得利益者的理论帮凶。中国公用事业的民营化如果试图孕育出真正的自然垄断，首先应该脱离行政垄断的躯壳而寄生于市场竞争的母体。

　　产权归属与效率水平

　　2003年应邀在广州参加第四届中国公用事业民营化论坛时，我曾与一位律师围绕中国公用事业的产权问题有过争执。他认为中国公用事业行业效率不高的最重要原因是产权不明晰，而私有化是解决问题的最好途径。对此我实难苟同。

　　我承认，私有化可能会使公用事业的产权关系变得比以往清晰。但如果清晰的产权就意味着效率的提高，那么如何解释世界上每时每刻都在发生的某些产权关系相当清晰的私人企业破产的事例？作为公共博物馆卢浮宫收藏的蒙娜丽莎每日为成千上万的人们所鉴赏，假如这幅名画深藏于一个私人保险柜里，我们又怎么去知晓和评价它价值高低？

　　事实上，民营化的目的并不仅仅是要解决中国公用事业的产权由谁来占有的问题。当前中国公用事业面临的最大问题是缺乏有效竞争和竞争效率。例如，中国目前手机拥有量已经位居世界第一，但移动通讯收费标准依然居高不下，公用事业的规模经济特征为何没有表现出来呢？究其原因，消费群体已经难以从电讯行业的双寡头垄断中享受竞争效益。因此，民营化的最重要目的之一是引入更多的经济成分来同台竞争，而不是进行单纯的“角色替代”。关键的问题在于：无论是国有的或是私有的公用企业，都必须面对市场竞争和竞争效率问题。美国著名经济学家斯蒂格利茨在考察了一些国家的公用事业所有制制度后指出，“加拿大有两条铁路线，一条由政府经营，一条由私人经营，它们在经营效率方面相差无几”。英国在20世纪70年代对城市水务行业实行了私有化，而法国则一直在实行水务设施国有体制，其民营化仅限于水务设施的运营。2004年我应英国投资贸易部邀请考察英国城市水务行业，当问及私有的英国城市水务与国有的法国城市水务在效率方面孰优时，英国人则表现出异乎寻常的谨慎，而海峡对岸的法国同行却毫不讳言地自我称道。斯蒂格利茨对此曾经有过评论，“法国的许多国有化企业与私人企业一样有效率。……政府企业与私人公司在效率方面的差别可能并不像认为政府总是无效率的流行观念想象的那样大，特别是在两者都面临某种程度的市场压力和竞争压力的情况下”。私有化仅仅表明财产的归属关系发生了变化，并不意味着产权的效率水平必然提高。况且民营化也不完全等同于私有化。

　　因此，在我国公用事业民营化过程中，不能将产权的形式归属作为首要目标，相反，应当将引入竞争机制和提高公用事业的运营效率作为改革的核心内容之一。否则，就有可能发生如同前苏联经济改革过程中“扣错第一个纽扣，其它的纽扣接着就自然扣错”的情况。只要形成多种经济成分的竞争氛围，传统的独家垄断态势就有可能被打破，产权关系亦会日趋清晰，竞争效率迟早必然出现。在这方面，要放下意识形态的沉重负担和摈弃心理偏好的朝三暮四去深入问题的实质。

　　民营化过程中的产业陷阱

　　公用事业的民营化不能简单援引与一般竞争性行业相同的政策措施和习惯做法。这是因为公用事业的产业特殊性决定的，不了解这些就会陷入很深的“产业陷阱”，以下简单举例：

　　成本陷阱：投资成本与消费价格

　　众所周知，与一般社会商品的价格由市场供需关系决定略为不同的是，公用事业产品或服务的消费价格在相当程度上取决于公用事业厂商的投资和经营成本。因此，若要保护公众消费利益，首先要控制公用事业的投资和经营成本，继而达到控制价格水平。

　　成本之水托升价格之船这一简单的原理在实际中却经常为人们，甚至为有些非常博学或精明的学者或官员所忘却。一些地方或部门过于关注民营化的融资功能，或仅仅贪图国有资产的简单增值，见钱眼开，结果是，融资数量或资产出售价格增加了不少，但事后与厂商以成本为基数计算回报或价格时，发现公众消费支出水平或公共财政还本付息数量也随之水涨船高了。

　　规模陷阱：规划能力与实现能力

　　某城市与外商洽谈水厂投资规模时要求外商的日供水能力不得低于30万吨。对方欣然同意，签字仪式上杯盏交错，皆大欢喜。项目建成并运营后，该市的主管部门心境大变，原来，该片区居民的日平均水消费数量根本达不到30万吨，政府除了要按合同约定购买外商生产数量外，为了减少公共财政负担，还不得不指示同一区域的其他国营水厂削减正常的制水能力。

　　公用事业要向公众提供足额和连续的产品或服务，因此需要在规划和投资时留有一定的“储备能力”，以满足峰值需求和今后的需求增长。但如果在民营化过程中一味贪大求全，顾前不顾后，缺乏科学和实事求是的态度，将会带来严重的后果。

　　时间陷阱：经营期限与垄断延续

　　中国各级政府历来都十分重视对外资的引进。为此制定了各种优惠政策。这些优惠政策其中一项重要的内容就是给予外商投资足够长的经营年限。

　　在公用事业利用外资的过程中，不少地方简单地援引或照搬一般性行业外商投资优惠政策的内容，给予外资尽量长的经营年限，有些甚至达到50-70年。

　　公用事业的自然或经济垄断特征不仅有空间表现形式也有时间维系长度。长期以来，各国政府和理论界一直探讨如何使自然垄断的公用事业具有可竞争性的问题，其中一个焦点就是如何尽量缩短公用事业厂商的垄断周期。在这种情况下给予公用事业厂商过长的经营年限，等于名正言顺地允许它们在一个相当长的时段里以合法手段排斥或躲避竞争，从这一意义上讲，尽管长的经营期限有助于民营资本的积极进入和稳定存续，但如果我们希望公用事业的民营化是一个持续的过程，就不能在第一轮的民营化中为第二、第三甚至更多的民营化轮次设置合法的时间陷阱或垄断障碍。

　　价格陷阱：固定回报与固定价格

　　在中国公用事业管制理论研讨中有两个概念经常引发争议，“固定回报”与“固定价格”。从字面上理解，前者指公用事业厂商的投资成本之上的限定收益率。而后者指公用事业产品或服务销售价格的限定数量或水平。

　　两个概念在理论定义上的划分没有为政策制定或执行者提供一目了然的通道。国家有关部门制定的《城市供水价格管理办法》中规定，“引用外资等方式建设的供水设施的供水价格，还贷期间净资产利润率不得超过12%”，这或许应该理解为对公用事业某行业投资回报率的限定或固定(上限)。而国家另一时间紧急下发的文件又要求，“任何单位都不得保证外方固定回报”。而在具体执行过程中，很多地方都不分青红皂白地将“不得保证外方固定回报”理解为“不给予外方固定价格”。这种混乱目前依然存在。

　　西方公用事业价格管制立法中有两个基本法理，一是“公平收益”原理，即法律承认厂商享有获得合理投资回报的权利，二是“不保证公平收益”原理，即虽然厂商享有获得公平收益的权利，但如果他自身失误，法律不能保证必须实现这一权利。这实际上揭示了“应有权利”与“实现权利”之间的关系。

　　根据以上法理，“不保证外方固定回报”的理论出发点肯定是正确的，而《城市供水价格管理办法》的有关条款就值得商榷。不仅如此，那些不分青红皂白将“固定回报”理解为“固定价格”的具体操作就更加荒谬。事实是，由于公用事业涉及到极为广泛的公众利益且又属于垄断经营性质，任何国家都不会允许厂商根据供求关系进行所谓市场自主定价，相反，必须要在一定时段内严格限定其利润空间，或至少固定其价格水平，正如不能允许自来水企业在盛夏用水高峰时节任意涨价一样。换言之，保证固定回报是错误的，但实行固定价格未必不对，实际上，中国在公用事业民营化过程中应该着力解决给予民营或外商投资者过高回报率的问题，而非给予其固定价格问题。

　　市场陷阱：资产重组与市场易手

　　近些年来，各地的公用企业纷纷进行资产重组，包括向非国有经济成分或国外资本出售或转让资产设施。单从盘活国有资产的角度审视并无不妥。民营化肯定会对公用事业的产权结构和法人治理结构产生影响。

　　由于我国长期实行公用事业国有经营体制，加上公用事业本身的自然或地域垄断特征，现有公用企业资产重组或售让在产权结构和法人治理结构之外还会涉及市场结构问题，换言之，某些民营或外来资本也会试图通过资产并购的捷径来达到规避竞争程序，实现独占市场的目的。从这一意义上讲，公用企业的资产转让在某些情况下不可避免地会引发公用事业市场易手问题，而这仅仅是公用事业市场的非竞争性垄断改变了资产所有制形式，而且会对公用事业行业下一步竞争机制的形成和民营化改革会造成障碍。因此，我们应当区分资产转让与市场转让之间的实质性差别，在资产并购与市场易手同时出现时要使资产并购首先服从竞争规则，确保选择效率水平高而非仅仅是资本存量大的厂商进入公用事业市场。

　　民营化与政府管制

　　民营化不仅仅涉及市场主体的多元化，而且还包括政府功能的重塑。我国过去一直对公用事业实行以技术或行政隶属关系为特征的“行业主管”模式，例如，铁道部是各级铁路运输企业的行业主管。民航总局是民航公司的行业主管部门。邮电部曾是电信、邮政企业的行业主管部门。各级市政管理机构是本地区自来水、公共交通、供热、供气企业的行业主管部门。

　　“行业主管”管理体制在特定的历史时期起到了积极的作用。但也必须指出，这种管制机构模式也有重大缺陷，一是偏重企业利益而忽视公众利益，主管部门经常扮演本行业厂商利益的“政策保镖”，例如一些消费者群体对某些公用企业的霸王行为或条款提出质疑或投诉时，被诉企业经常可以在本行业主管部门的相关文件规定中找到某种政策或法规依据；二是偏重产业政策而忽视竞争政策，例如联通公司在刚刚进入市场时受到自上而下的各级邮电管理部门明目张胆地刁难和限制，其根本的原因就是其竞争对手中国电信当时的行业主管部门是原邮电部。诺贝尔奖金获得者美国经济学家斯蒂格勒严厉抨击的所谓“厂商保护主义”或“管制俘获”现象在我国公用事业传统管理体制下是屡见不鲜的。

　　传统的政府管理体制已经难以适应我国公用事业改革的形势，而公用事业民营化的现实势必对以行业技术或行政隶属关系为特征的管制模式提出挑战，在一定程度上割断了“资产政府拥有，领导政府任命，经营政府控制”传统的政/企纽带关系。在此种情况下，如何重塑政府对公用事业的管制？

　　首先是要组建全新的、独立的、专门的公用事业监管机构，重塑我国公用事业中的政/企关系，割断政府部门与公用企业之间的利益联系。政府监管机构与公用企业之间应由传统的隶属关系转变为监管关系，由向企业负责转变为向公众负责，从体制上防止厂商保护主义或企业政策保镖倾向。

　　其次要重新设计公用事业监管目标体系，将保护公众利益和促进竞争作为这一目标体系中两项最重要的指标并以此来设定监管部门的机构功能和责任，具体包括：

　　负责有关公用事业的政策和法规的起草、制定和颁布并监督公用企业通过竞争程序进入市场和依法从事经营活动；

　　维护公众利益，主要体现在政府监管机构对公用企业的价格、服务等行为的控制和监督；

　　制定公用事业各个行业的产品和服务规范，包括质量、技术、安全、财务等监管和审计标准并在城市水务企业违规时进行经济和行政处罚；

　　督促城市公用企业认真处理消费者投诉，并且在消费纠纷难以妥协时进行行政性仲裁。

　　公用事业民营化，如同其他社会治道的变化一样，带有浓重的理论迷思，充满着意识形态的痕迹，是一个极其复杂的理性行为过程，需要从多视角、多层次和多方面进行探索，也需要从政府官员、学者、企业家和社会公众的共同思考和协力实践中寻找真谛。

　　周林军 法学博士，重庆市发展和改革委员会外经处长兼重庆市世界银行贷款项目办公室主任，天则经济研究所公用事业研究中心顾问，多年来倾心研究公用事业及管制问题，著有《公用事业管制要论》等著作和文章。

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