城市水务：融资和效率

　　赵旭

　　[导读] 城市水务市场化改革到了一个改变思路的时候了，融资和效率问题不同，其出发点和目的也不同。要将投资和运营分开，用资本市场来解决融资问题，而效率问题则应通过构建有效竞争的市场来解决。

　　我们为什么要推动城市水务的市场化？“既可以解决建设资金不足的问题，又可以提高企业运营效率”，几乎是这一问题的标准答案，也是地方政府在报批公用事业市场化项目方案时的标准用语。但笔者以为，这其中还大有可推敲之处，特别是，这到底是一件事还是两件事？

　　首先，解决融资问题和效率问题所面对的不是同一个市场。解决融资问题，政府或企业要面对的是资本市场，打交道的对象是投资人，包括股东、股市、债市、银行、基金、投行等等，他们所关心的是政府或企业的信誉、现金流量、与风险相匹配的赢利能力。而要解决效率问题，我们需要的是一个有效竞争的运营市场。相比较而言，解决融资问题相对简单一点，因为一来中国已经有了资本市场，只是需要进一步完善，二来中国目前看来并不缺少资金，无论是内资还是外资。但解决效率问题就相对复杂，有效竞争的运营市场是不可能自然形成的，而我们目前的改革也还没有能够建立这样一个市场。

　　其次，解决融资问题和效率问题的动力(压力)来源也是不同的。缺乏建设资金使城市基础设施不足，不仅会影响企业效益和规模，也会影响政府施政和百姓生活，所以各方面都有积极性来要求解决融资问题。但效率问题则完全不同，在一般竞争市场上，提高效率是企业生命之一，但在自然垄断领域，企业并不需要通过提高效率来解决生存问题，不过消费者和政府(代表消费者利益)也会通过向企业施加压力来要求其提高效率。

　　再次，融资问题和效率问题一揽子解决的做法提高了而不是降低了解决问题的难度。到目前为止，城市水务领域的市场化改革模式主要是BOT和TOT，虽然是希望将融资问题和效率问题一揽子解决而毕其功于一役，但实质上，地方政府主要还是偏重于解决融资问题。问题在于，资本市场和公用事业运营市场都有很高的专业程度，一揽子解决的BOT或TOT方案要求投资人拥有运营能力，或者运营商拥有投资能力，为了解决这个难题，中国实践的结果是有相当实力的运营商(以国际水务巨头为多)在为项目进行融资的同时获得特许经营权(包括一个较长时间的运营权)。但他们本身并不是资本运营专家，所以并不能做到融资成本最小化，在特定情形下甚至有故意提高融资成本的激励。但与此同时，一些国内投资人却因为没有水务运营能力而无法进入水务领域。

　　另外，一揽子解决使政策重点产生偏差，有效竞争的运营市场难以形成。在大部分BOT、TOT案例中，地方政府更偏重于招商引资的目标取向，从而使解决效率问题实际上变成第二位的目标，选择投资人和运营商实际上变成只选择投资人，一些规模小一些的水务运营企业由于无力提供巨额融资而被排除在竞争者之外，使有效竞争的水务运营市场难以形成。所以国内至今鲜见有效率高的水务企业兼并效率低的水务企业的案例。

　　最后，一揽子解决方案无法区分解决两个问题各自的成本，使改革成效难以评估。在已有的市场化案例中，我们很难准确地、量化地评估改革后企业的运营效率是否提高了，提高了多少。但改革后一般水价或净水采购价都上涨了，可是这种上涨很容易就被归因于融资成本的上升。

　　从以上分析我们可以看到，融资问题和效率问题是两个完全不同的问题，其动力来源不同、面对不同的市场、遵循不同的规律、有不同的政策需求、产生不同的后果，一揽子解决的方式模糊了两个问题的界限而导致两个问题的解决效率都打了折扣。如果说在前些年的改革中，由于各方面条件的限制如资本市场不发达等，一揽子解决有其合理性，那么，笔者认为现在已经是时候来思考城市水务改革的思路是否可以进行一定的调整，尝试着将融资问题和效率问题分开加以解决，因为，解决融资问题和效率问题所需要的制度与政策环境是很不相同的。

　　简单来说，将融资问题与效率问题分开，就是将投资与运营两个环节分开，在资本市场解决资金问题，同时构建有效竞争的运营市场来解决效率问题。

　　在融资方面，我们应当而且可以更多地利用资本市场。

　　近年来，中国的资金可以说是非常充裕，各种合法与不太合法的外资蜂拥进入，银行存款不断攀高，民间资金更是苦于缺乏投资渠道而角逐于采煤和

房地产业。同时，中国的资本市场尽管谈不上完善，但确实每年都有很大的改善，比如，目前正在进行的股改正在试图解决中国股市最令人头疼的

股权分置问题，

社保基金、境外投资人被允许进入A股市场，企业债发行稳步增长，可以使用的金融工具如融资租赁等也在逐步增加。在正式体制之外，民间资本也在政策许可范围内或边缘不断地创新，比如境外私募、产业投资基金等。

　　所有这些都为城市水务融资提供了很好的平台。地方政府或水务企业可以委托专业的融资顾问设计和实施融资方案，由于城市水务现金流稳定，只要地方政府诚实守信，必然可以吸引更多的投资人(包括那些对水务行业完全不熟悉的投资人)，也可以有更多的融资渠道和融资方式的选择，从而通过市场竞争来降低融资成本。

　　效率问题的解决要稍稍复杂一点，关键是如何构建有效竞争的运营市场。

　　以城市供水为例，它具有很强的局部自然垄断特性和不可替代性，公共部门经济学认为，这样的领域同时存在着所谓的“市场失灵”和“政府失灵”，也就是在没有特别干预的情况下，完全依靠市场来提供这样的产品是没有效率的，但如果完全由政府来提供也会导致低效率。

　　针对这一问题，国内外专家都认为，PPP(Public-Private Partnerships)是有效的解决办法，其强调的是，公共部门(政府)和私营部门在划分责任边界的基础上通过各种形式的合作来共同提供特定的准公共产品。在不同的行业领域，公共部门的责任边界有所不同，但主要是两类，一是提供资金，主要是通过提供补贴或转移支付来构建一个可以通过正常经营回收投资并获取合理利润的市场环境；二是监管，主要是监督企业提供符合要求的服务并维护消费者的利益。

　　PPP也有很多不同的形式，除了BOT、TOT以外，如委托运营、租赁经营、特许经营(狭义，不拥有基础设施产权)等都是PPP的具体形式。相比而言，后几种形式采用比较少，它们所具备的优势还没有被充分认识。首先，由于它们不涉及产权的转移，降低了运营企业的准入门槛，使更多的运营企业可能加入竞争，从而形成充分而有效竞争的运营市场；其次，由于不涉及资本运作，运营企业没有资本收益，就更为专注于提高运营绩效，政府和消费者对运营绩效是否得到切实改进也更容易进行量化的考核；再次，由于不涉及巨额资本投入，特许经营期可以设计得比较短，例如以5年为期，可以有效地避免缔约后机会主义行为(利用在位优势要挟政府或消费者)，对运营商更具约束力；最后，可能会有助于解决准入监管的一个难题，即目前各地普遍感到困惑的是否对投资人规定准入门槛的问题。

　　城市供水的运营关系到消费者的健康，对于运营商理应有准入标准的管制。但如果投资与运营问题一并解决，则国内没有从事过水务行业的投资人就会被剔除在外。投资与运营问题分开后，准入资格是授予运营企业的，投资人可以通过购买足够的企业股份而获得准入资格；同时，国内所有现有的水务企业都具有水务市场的准入资格，就可以通过市场竞争获得新的运营项目，利用自己的技术、人才、管理等优势赢得新的业务，那些经营管理不善的企业就会被市场所自然淘汰。

　　投资与运营分离还能带来另外一些好处。比如资产所有权与控制权和实际使用权的分离可以使国家在获得融资的同时，仍然保持对战略性资产的实际控制权，像管网资产就可以采取出售再回租的融资租赁方式。

　　从产生了世界最大的水务巨头威立雅和苏伊士的法国的实践来看，城市水务资产大多是政府所有或社区法人(Community Corporate)所有。他们并不缺少建设资金，因而也不需要考虑融资问题。但公共部门的低效率问题是同样存在的，所以委托运营、租赁经营和(狭义的)特许经营的采用非常普遍，实践效果也很好。

　　赵旭 高级经济师，北京天则经济研究所国际合作部主任，天则经济研究所公用事业研究中心特约研究员。

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