城市公交：在公益与盈利之间

　　钱璞

　　[导读] 2002年底国家《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》出台，明确市政公用事业可以实行特许经营，随后民间资本和外资纷纷抢滩公交行业，但是，由于公交行业所固有的公益性质，政府必须承担相应的监管职责，公交行业的市场化改革必须在企业的公益性和市场性之间取得平衡。

　　城市公共交通是个大市场，一方面在这个市场中经营交通企业及客运经营者都应当遵循市场规律和经济法则；另一方面，公共交通具有的社会公益性也是一个不争的事实，损害社会公众利益的市场化改革注定是走不远的。我国城市公共交通风风雨雨走过的改革历程，也是政府对行业的公益性和盈利性的双重属性不断重新认识和定位的过程。

　　承包经营的兴起与衰落

　　公共交通行业的市场化进程最初可追溯到1985年。从二十世纪八十年代开始，交通紧张很快包围了各大城市，中国城市交通也由此跨入了以“公交乘车难”为特征的“城市交通紧张初生期”。“乘车难”及由此反映出的城市公交经营体制、票价、企业亏损等主要问题引起了政府的重视。1985年国务院以国发59号文的方式批转了城乡建设环境保护部《关于改革城市公共交通工作报告的通知》，提出了“以国营为主，发展集体和个体经营”的经济结构，改变城市公共交通独家经营的体制；在经营方式上“可以实行全民所有制下的个人承包”。与以前一味强调公交企业的公益性不同，报告中提出“企业经营完全实行独立核算，自负盈亏”，肯定了企业的经营性质，双重属性的明确给予城市公交以更加合理的定位，

　　有了政策依据，个人承包经营在各个城市迅速发展起来，并且在一定时期为培育公交市场、解决国营公交企业资金短缺、方便居民出行做出了一定贡献。但由于承包承包经营往往采用挂靠公司形式下的单车承包经营，这一特点决定了这种经营模式的“包盈不包亏”，也就是说公交车独自承担着公交车经营的盈亏风险，为了获取最大利益，公交公司往往会最大限度地允许私人车主挂靠经营，并且公司与个体车主之间松散的承包关系，导致了承包过程中存在层层转包的现象。因而这种模式带来的弊端也很明显，如无序竞争、票价混乱、难以监督和管理等。海口一度出现几十家经营公司，近千个经营个体进行运营的状况。目前这一经营方式正在逐渐淡出大城市的公交市场，但在一些中小城市以及城市大巴专线、小公共汽车市场仍多采取此种经营方式，作为城市公共交通主体的一种补充。

　　民间资本的激活

　　城市市政公用事业市场化改革的实质性推进，都是由投融资体制改革所带动的。2001年12月11日，国家计委发布的《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，向民间资本进入公交行业打开了大门，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。2002年底国家出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中，明确了公用市政行业建立政府特许经营制度。

　　民间资本向城市公交行业的挺进是一种逐步渗透的发展过程。事实上在国家政策正式出台前，民营资本已经涉足其间，我们可以将一系列重要政策的出台或事件的发生视为转折性标志，这些事件更主要地体现了一种趋势。

　　2002年4月18日，成都市政府第76次常务会原则通过《成都市市政公用局关于首次公共汽车线路特许经营权出让的实施意见》。成都公开拍卖6条公共汽车线路为期8年的特许经营权，在全国首次实现了公共汽车线路资源的市场化配置。最终，四川华神集团股份有限和成都永诚建安工程有限公司竞得这6条公交线路的经营权，这样民间资金就第一次在成都公交上“突围入场”。此次公交线路有偿出让共吸引到4500万元社会资金。

　　随着公交市场的放开和国有公交公司改制，公交行业以其投资回报稳定吸引民营资本的注意，民间资本纷纷进入这一领域，率先彻底实行民营化的全资民营城市公交企业是湖北省十堰市公共交通集团有限公司。

　　2002年11月，十堰市政府提出了向外资和社会开放十堰市公交市场的改革举措。2003年4月29日，温州五马汽车出租公司正式签下了收购十堰市公交集团的合同，以3816万元获得了十堰市公交公司68%的股份，剩余32%的股份被1510名原单位职工持有，组成新公司——十堰市公交集团有限责任公司，每年出资800万元买断十堰市已开通的23条公交线18年的经营权，成为国家出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》后，第一家抢滩公交市场的民营企业。十堰公交民营化虽然称不上是“石破天惊”之举，但其影响及意义超出了事件本身。在新政策以及相关事件的示范效应下，民间资本开始被激活。

　　前有政策开路，后有逐利资本的推动，加上政府自身的需求，各地政府纷纷放开公交运营市场，出台相关政策，鼓励各种资本的进入，由国有公交企业“一统江山”的垄断局面逐渐打破。南京公交公司将其资产进行拆分，与其他社会资本又组建了四家公交企业，形成竞争经营的局面。上海巴士实业(集团)股份有限公司则是上海一个重要的股份制私营企业，公司从1997年开始进行跨地域的业务开拓，先后组建了湖南株洲巴士、长沙巴士和江苏常州巴士、苏州巴士等公司，打破了公交市场的地域性垄断经营。青岛、深圳、杭州、南宁四大城市公交结盟，共同成立青岛宏达巴士股份有限公司，打破了从前“一个城市一个摊”的公交市场局面。

　　外资在内地市场的攻城略地

　　在我国市政公用事业尚未明确允许外资参与经营的情况下，广州市政府就敢于第一个吃“螃蟹”。1993年12月，广州市政府利用外资和民营资本办城市公交，由广州电车公司与澳门新福利巴士公司合作成立国内公交系统首个中外合资企业——广州新福利巴士服务有限公司，获得26条线路的经营权。但在随后的十余年间，由于政策上的制约，外资进入内地市场的步伐并不快。随着我国公共事业市场化改革的推进，在建设部下发的《关于优先发展城市公共交通的意见》中，也提出了鼓励境外资本以合资、合作或委托经营等方式参与公共交通投资、建设和经营。外资看到内地公交行业潜在的市场和盈利空间，开始加快了进入的步伐。

　　香港九龙巴士是当前世界上规模最大、赢利状况最好的巴士公司之一。2003年九龙巴士入主深圳公交，获得了深圳市公共交通(集团)的35%的股权。这一大手笔，使得港资可以在今后以新的合资公司名义下经营的所有线路上获得权益。2004年2月，九龙巴士投资再次出资1.35亿人民币，持股45%，合资组建了无锡九龙公共交通股份有限公司。九龙公共交通股份有限公司是全国公交系统第一家股份制合资企业，也是国内第一家公用事业型国有企业整体改制为港商投资股份制企业。

　　进入内地公交市场的外资基本上来自港澳地区。港资中以冠忠巴士为经营内地市场的先来者，其后香港九龙巴士，新世界创建旗下新巴及雅高都开始在全国各地攻城略地。目前九龙巴士进军的城市包括无锡、深圳、北京、大连、天津等，冠忠巴士在上海、广州、重庆等地开辟市场，此外在成都、昆明、南京、南宁、合肥、泰州等地城市公交也都有港资的介入。仅在广州的外资公交企业就有新福利等5家企业。而新加坡的康福德高则占据了沈阳公交客运市场的半壁江山。

　　对从事城市公交运输的企业，由于有一定的公益性质，政府还是倾向于内资管理。因此目前尚未有外资独资公交企业出现。

　　无利不起早

　　民间或外资进入公交运营领域绝非是要做慈善事业，“无利不起早”的私人资本特性和行业的自然垄断性必然会影响到公共利益。而保证投资回报的源泉就是价格。价格是公共交通市场化改革中最敏感的问题之一，价格的高低一方面直接关系到项目投资者能否获得利益回报，从而影响资本进入的积极性；同时也是民众最关心的问题，直接影响他们的日常出行行为，因此公交票制的改革往往成为当地各方利益主体争论的焦点话题。

　　上海市早在1996年已取消公交月票制度，南京、西安、长春、深圳等十几个城市也先后取消了公交月票制度。但是取消月票制度不等于取消公交的公益性，上海、广州等在取消月票制度的同时，提出了对职工，特别是对弱势群体的补贴办法。先不论补贴机制是否合理，重视公众利益必须要成为一项公共政策出台前首要考虑的因素。可以肯定的是，公交公司和公众的利益诉求并不是完全一致的，有时还存在相当大的分歧，但是最终的结果是要在社会福利最大化和保护投资者利益之间寻找一种平衡。

　　谁来保障公众利益

　　对于城市公共交通市场化这一问题，反对的声音也是十分强烈的。其理由主要有二：一是担忧市场化改革后，企业的经济行为以追求赢利为目的，最终会损害人民群众的利益；二是与“公交优先”的发展战略有冲突。尤其在一些大城市，由于私人小汽车数量的迅速增长，使城市交通面临越来越大的压力。而在公共交通与私人交通之间的竞争中，私人交通工具的舒适以及“门对门”的特点，使得公共交通显然处于劣势地位。如果再将公共交通完全推向市场，增加百姓出行的成本，将减少公交对百姓的吸引力，无益于公交优先战略的实施。

　　这些反对声音的出现与公交行业市场化进程中部分地方政府的做法不无关系。政府进行市场化改革的初衷往往包括三个方面：一是解决城市公交行业发展的资金窘境；二是减轻政府对公交行业的补贴，缓解财政负担；三是期望借助放开市场，多家竞争来提高公交服务水平，从质到量上满足居民的需求。但在现实操作中，一些城市政府把对公共交通的支持、投资和政策补贴作为一种负担，将公交的市场化改革当作是一次“甩包袱”的机会。从公用行业角度看，政府作为出资人尽管可能不是公用行业中最有效率的运营主体，但是作为关系民生的公用行业来讲，政府始终是相关责任的直接承担者，应通过对企业制定各种管制政策和进行一定的行为约束以确保整个系统的社会经济效益最大化。

　　公交企业拥有相对于政府的独立利益，政府职能部门也不应直接参与企业的经营，作为特许权的授予者和公共利益的代表，政府应从总体上规划出让的线路、数量、期限，规范公交市场竞争秩序。市场经济最大的特点一是配置资源的基础性作用；二是通过竞争提高效率，达到成本最低化，效益最大化。对于公共交通来说，虽然在市场准入领域可以模拟市场机制进行竞争，但是一旦实行特许经营，实质上必然派生出特许情况下的垄断性，因此事后对于企业和市场的监管对于保障公共利益也是至关重要的。

　　寻找平衡点

　　市场经济的赢利性与公交所要承担的社会义务是有矛盾的，但与公交企业的市场化运作并不完全矛盾，公交的公益性并不排斥市场化的运作规律，市场化改革必须在企业的公益性和市场性之间取得平衡。公交行业的公益性是政府应承担的社会基本职责，要公交企业承担起本应是政府的社会义务，就必须建立起弥补企业因承担公益福利性而带来损失的财政补偿机制。那种既要马儿跑得好，又要马儿不吃草的想法是不现实的，也是不符合市场经济规律的，更无益推动公交行业的市场化改革进程。

　　2004年3月建设部发布的《关于优先发展城市公交的意见》中，提出争取用5年左右的时间，基本确立公共交通在城市交通中的主体地位。特大城市将基本形成以大运量快速交通为骨干，常规公共汽电车为主体，出租汽车等其他公共交通方式为补充的城市公共交通体系，城市公共交通在城市交通总出行中的比重达到30%以上。大中城市将基本形成以公共汽电车为主体，出租汽车为补充的城市公共交通体系，城市公共交通在城市交通总出行中的比重在20%以上。按照这一战略，我国城市公交行业面临非常好的发展机遇，存在着一个巨大的市场。但是如果没有处理好企业的盈利和社会公益之间的关系，就很难达到这一目标

　　钱璞 北京天则经济研究所公用事业研究中心研究员

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