唐双宁：深化农村合作金融改革完善监管

　　深化农村合作金融改革 完善监管

　　为社会主义新农村建设提供有效支持

　　-　中国银行业监督管理委员会副主席 唐双宁

　　最近，中央在深刻分析当前国际国内形势，全面把握我国国民经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发，明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。

　　建设社会主义新农村，当前迫切需要加大资金投入。农村合作金融作为农村金融的主要力量，要紧紧把握当前社会主义新农村建设的有利时机，切实增强使命感和紧迫感，按照中央的部署和银监会的有关要求，深化改革，防范风险，进一步提高支农服务水平，为社会主义新农村建设提供有效支持。

　　农村合作金融改革取得阶段性重要成果，支农服务水平明显提高

　　党中央和国务院一直高度重视农村金融和农村信用社问题。在1996年农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系后，经过近8年的充分调研和论证，于2003年正式启动了农村信用社改革试点，国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》，明确提出要按照“明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责”的总体要求，加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构，充分发挥农村信用社农村金融主力军和联系农民的金融纽带作用，更好地支持农村经济结构调整，促进城乡经济协调发展。

　　经过两年多的努力，深化农村信用社改革试点取得了重要进展和阶段性成果。农村信用社管理和风险责任比较顺利地移交省级政府，初步明确了省级政府的管理责任；试点组建了一批新的农村银行机构，重组整合了一批农村信用社法人机构；通过政策扶持，农村合作金融机构的历史包袱得到初步化解，风险状况有所改善。

　　尤为突出的是，在改革政策的激励和直接作用下，农村信用社的支农信贷投入增加，农户贷款的覆盖面扩大，支农金融服务质量提高，集中体现为：

　　一是投放农村的贷款大幅度增加，总量首次突破2万亿元。截至2005年末，全国农村合作金融机构(包括农村信用社、农村合作银行和农村商业银行)各项贷款余额 22008亿元，占全部金融机构的10.9%,比改革前的2002年末增加8070亿元，增长57.9%。

　　二是支持农业的贷款增幅相对更大，总量首次突破万亿元大关。各项贷款中用于支持农业生产的农业贷款余额2005年末达到10071亿元，首次超过1万亿元，比2002年末增加4492亿元，增长80.5%，高于同期各项贷款余额平均增速22.6个百分点；农业贷款占各项贷款余额的比重为45.8%，比2002年末提高5.8个百分点。

　　三是直接到户的贷款比重加大，80%的农业贷款直接发放给农户。农业贷款在投向上着力向农户倾斜，农户贷款余额达到7983亿元，占农业贷款余额的比重为79.3%，比 2002年末增加3746亿元，增长88.4%。

　　目前，我国农村金融机构的总体状况是，由于农业和农村经济整体上仍处于弱势地位，风险大，收益不稳定，已经实行商业化经营的国有商业银行按照扁平化管理的原则，大都撤出农村市场；股份制商业银行目前不可能将机构延伸到农村；邮政储蓄虽然在农村有机构，但只存不贷；农业发展银行只提供粮棉油收购等政策性资金贷款。只有农村合作金融机构遍及城镇乡村，是联系农民最广泛的金融纽带，客观上成为支持“三农”的主力军，成为农村货币资金的主要提供者。2005年末，农村合作金融的农业贷款余额占全部银行业金融机构农业贷款余额的86.8%。初步统计，2005年当年有7000多万农户得到农村合作金融机构的信贷支持，占有贷款需求农户的60%。如果考虑曾经贷过款但已经归还的情况，农户贷款的覆盖面还会更高。

　　在充分肯定成绩的同时，也要清醒地认识到，当前制约农村合作金融可持续发展和进一步发挥支农作用的因素还很多，如不引起足够重视并采取措施认真解决，不仅无法保障社会主义新农村建设目标的实现，而且还有可能影响以前的改革成果。存在的主要问题是：农村合作金融底子薄，基础差，历史欠账太多；通过改革，虽然财务状况得到一定改善，经营形势有所好转，但整体风险仍然十分突出，信用风险和操作风险严重，市场风险开始凸现，而防范和抵御风险的能力有限，风险拨备缺口较大，资本补充能力不足；长期困扰农村合作金融发展的风险、体制、机制和队伍建设等深层次矛盾和问题还未能从根本上解决；农村金融服务方式单一，服务手段落后，缺乏长期有效的激励机制；与城市金融改革推进的速度和效果相比，农村金融整体改革相对滞后；等等。

　　进一步深化改革和完善监管，把农村合作金融逐步办成符合现代金融企业要求的有特色的社区性农村银行机构

　　在认真总结农村合作金融改革发展阶段性成果和冷静分析当前存在问题和困难的基础上，按照中央关于建设社会主义新农村的总体部署和要求，今后一个时期农村合作金融改革和监管工作，要紧紧围绕建设社会主义新农村这一重大历史任务，在巩固已有改革成果的基础上，进一步深化改革，完善监管，通过5～10年的努力，争取把农村合作金融分期分批逐步办成符合现代金融企业要求的有特色的社区性农村银行机构。

　　深化改革和完善监管，应当充分认识农村合作金融改革的长期性、艰巨性和复杂性。前一阶段的农村信用社改革对解决农村合作金融的问题开了一个好头，但很多问题，包括历史包袱、管理体制、经营机制、人员素质、法人治理等，是长期积累形成的，解决这些问题，需要一个长期的过程。国有商业银行的改革尚且经过了近20年的努力才走到今天，对基础更差、包袱更重、问题更多的农村合作金融，必须有长期作战的思想准备。

　　深化改革和完善监管，应当坚持农村合作金融服务“三农”的方向，按照市场化、商业化取向，逐步实现可持续发展。农村合作金融的“根”在农村，脱离农村、离开农业、远离农民，农村合作金融将成为“无源之水，无本之木”。农村合作金融的改革发展，必须在农村找出路，也只有在农村才能找到出路。农村合作金融应当坚持扎根农村，坚定不移地坚持服务“三农”的市场定位，在农业、农民和农村这个大市场中找准自己的位置。同时，农村合作金融作为吸收公众存款的银行类机构，作为市场经济条件下的独立企业法人，应当按照市场经济的客观规律办事。只有坚持商业化、市场化的取向，才能做到自身可持续发展；只有自身可持续发展，才能更好地支持“三农”发展。

　　深化改革和完善监管，应当坚持农村合作金融机构自身审慎经营、科学发展，树立风险为本和资本约束的理念，逐步从粗放经营、外延式扩张转向集约经营、内涵式增长。审慎经营是银行业金融机构落实科学发展观的最重要体现。我国国有商业银行和股份制商业银行近年来不断强化了资本约束，经营理念发生了很大变化，过去那种一味追求存贷款规模扩张的简单粗放经营的情况明显减少，资本意识明显加强，风险意识明显强化。但与商业银行相比，农村合作金融经营管理的风险意识还比较薄弱，绝大多数机构还在重复过去商业银行已经走过的道路，偏好存贷款规模的扩张和市场份额的增长，忽视资本占用和风险管控，业务发展不计算成本，不考虑风险。这种状况一定要逐步扭转过来。要督促农村合作金融机构尽快建立健全以资本管理为核心的约束机制，树立“成本可算、利润可获、风险可控”的经营理念，实现由外延扩张为主的粗放型增长方式向以内涵提高为主的集约型增长方式转变。

　　深化改革和完善监管，应当坚持统一标准，将农村合作金融的监管标准与商业银行的监管标准统一起来。从理论和法律上讲，农村合作金融可以吸收公众存款，具有货币扩张的功能，是银行业金融机构。对银行业金融机构的监管，标准应当是统一的，否则就有失公允。从实践来看，国际国内金融形势的发展也要求我们必须统一标准，特别是随着加入世贸组织过渡期的结束，统一银行业金融机构的监管标准显得更加迫切。过去，由于农村合作金融基础差、包袱重，一些主要监管指标采取了特殊的办法。现在经过改革，客观上要求农村合作金融与商业银行监管标准的统一，从而最终实现我国银行业金融机构监管标准的完全统一。

　　深化改革和完善监管，应当坚持“管法人、管风险、管内控，提高透明度”的监管理念，按照“准确分类-提足拨备-做实利润-资本充足率达标”的要求实施持续监管。对银行业金融机构的监管，在过去多年探索的基础上，我们提出了“管法人、管风险、管内控，提高透明度”的监管理念，提出了“准确分类-提足拨备-做实利润-资本充足率达标”的持续监管思路。这些理念和思路，是我国银行业监管实践的总结，适用于所有的银行业金融机构。对农村合作金融而言，当前最紧迫的任务是要做到准确分类，其中核心的一条是对信贷资产进行五级分类。只有通过五级分类，才能准确掌握信贷资产的真实风险状况，科学计提资产的损失拨备，才能制定出切实可行的资本充足率达标规划。银监会已经决定2006年在农村合作金融系统全面推行贷款五级分类，通过实施“一二三工程”，即从商业银行抽调100名业务骨干参与指导农村合作金融五级分类，从农村合作金融机构选派2000人(平均每个县一人)到商业银行学习交流，集中在全国农村合作金融系统培训3万人(平均每个法人机构一人)，力争用一年时间从过去“一逾两呆”的四级分类过渡到五级分类，从2007年开始实行“双轨运行”、以五级分类为主报送监管数据。在对信贷资产进行五级分类的同时，还要对其他资产的风险状况全面摸查，以准确掌握风险全貌，科学制定监管规划。

　　深化改革和完善监管，应当在坚持改革方向和总体目标不动摇的前提下，在具体工作推进上充分考虑各地的不平衡性和差异性，坚持实事求是、因地制宜、不搞“一刀切”；坚持区别对待、分类指导、差别监管；坚持循序渐进、梯次推进、逐步达标。一是不同地区采取不同措施，对东中西部实施分类指导。东部地区总体上重点按照商业化取向，加快组建银行类机构，加快向现代金融企业转变；中西部地区总体上创造条件推动农村合作金融向市场化、商业化方向发展，西部地区特别是贫困县要进一步发挥政策性金融的作用，减轻农村合作金融经营压力，使合作金融机构本身逐步实现可持续发展。当然，这只是就总体取向而言，对具体情况在实际操作中一定要具体分析。二是对不同类型机构采取不同措施，分类指导。对银行类和信用社机构、对城市和农村的机构、对大城市与中小城市的机构都要分别采取措施，对城市特别是大城市的机构首先要加快向现代金融企业过渡，对农村的机构目前主要还是完善治理、加强管理。三是对不同管理水平的机构采取不同措施，分类指导。在对农村合作金融机构进行监管评级的基础上，按照评级结果，通过同质同类比较，把各类机构划分为好中差三类，分别采取不同的措施，好的给政策、帮改制、促发展；中的保成果、打基础、上台阶；差的求支持、加力度、解风险。四是对不同层次法人分别采取措施，分类指导。对多级法人的农村信用社和农村合作银行，对联社(总行)和基层社(基层行)，在监管中都要针对不同情况区别对待，总体而言，联社要重点规范管理，基层社要重点规范经营。

　　深化改革和完善监管，应当逐步规范省级联社履职行为，理顺管理体制。在农村信用社改革中，绝大多数地方成立了省级联社。这种管理体制是特定历史条件下的产物。目前省级联社的性质职能定位比较模糊，既是农村合作金融发起设立、受农村合作金融委托对其实施行业管理的联合体，又是受省级政府委托对农村合作金融实施管理、带有一定行政管理色彩的管理机构，同时还是一家可以经营部分资金业务、清算业务的独立的管理服务型金融企业法人，三种职能集于一身。这种特殊身份，客观上使得省级联社既是市场的参与者，又是管理者，既是农村合作金融机构自下而上入股组成的联合组织，又自上而下对农村合作金融机构进行管理，处理不当，容易导致履行职能过程中这样或那样的问题。对目前这种管理模式，总的原则是承认现状、因地制宜，并按照科学发展观的要求不断总结、逐步理顺。应当允许各地省级联社按照是否有利于农村合作金融可持续发展、是否有利于防范化解风险、是否有利于促进当地经济发展和新农村建设的原则，结合实际探索符合本地情况的管理模式。省级联社视不同情况和条件，可以按照股份制原则办成商业银行，也可以是区域性清算中心、业务后处理中心或咨询服务公司等。这种情况运行一段时间后，再逐步规范。当前主要是强化省级联社法人治理建设，加大入股行社在治理结构中的发言权，切实体现入股者的权益；规范省级联社的履职行为，防止省级联社对基层社过度干预。同时，银监会也将逐步加大属地监管的力度，将原由银监会直接行使的对省级联社和农商行、农合行的部分监管权力下放给银监局，形成上下联动、合力监管的局面。

　　引导督促农村合作金融加大服务创新力度，更好支持社会主义新农村建设

　　支持社会主义新农村建设，很重要的一条是加大对新农村建设的资金投入。资金投入包括财政资金、货币资金和社会资金等多个方面，货币资金投入又包括政策性金融、商业金融和合作金融以及其他形式的货币投入。银行类机构支持社会主义新农村建设，在引导各类银行业金融机构加大资金投放力度，发挥金融支农合力的同时，考虑到农村合作金融在目前农村金融中的主力军地位，应当发挥更大的作用。农村合作金融无论哪种组织形式，无论地处乡村还是城郊，都要坚持服务“三农”的方向，都要加大对“三农”的投入，都要在支持社会主义新农村建设中发挥更大的作用。

　　加大支持力度，必须进一步做好农户小额信用贷款和联保贷款工作。农户小额信用贷款和联保贷款，是农村合作金融在长期实践探索的基础上，认真总结形成的一种行之有效的信贷管理办法，是信贷管理制度的一种创新。几年来的实践证明，这种制度符合我国农村、农业和农民的实际，符合农村合作金融的管理实际，在增加对农户的信贷支持，缓解农民贷款难问题上，发挥了重要作用。在社会主义新农村建设中，要继续巩固农村合作金融农户小额信用贷款和联保贷款的成果，并向纵深发展。在认真总结农户小额信用贷款和联保贷款发放和管理工作经验，认真分析存在问题的基础上，着力完善和加强农户信贷登记管理系统建设，对农户经济档案建立、信息收集和分析、信息数据更新、档案动态管理等建立起一套规范的制度体系，并借助计算机技术和网络的支持，提高利用效率，更好地发挥后台管理的作用。进一步推广农户信用等级评定制度，在评级的基础上，完善农户贷款授信制度，采取有效措施防范信贷风险。着手建立农户小额信用贷款和联保贷款的风险补偿机制，完善损失计提办法，增强抵御风险的能力。

　　加大支持力度，必须进一步拓宽信贷领域，着力支持农村小企业发展。在做好农户小额信用贷款和联保贷款的同时，农村合作金融要按照社会主义新农村建设对信贷资金需求多样化的要求，进一步加大对优质成长型中小企业的支持力度，积极开发针对中小企业的可持续金融服务方式，尽快建立和完善包括利率的风险定价机制、独立核算机制、高效的贷款审批机制、激励约束机制、专业化的人员培训机制和违约信息通报机制在内的“六项机制”。有条件的地方，可将农户小额信用贷款和联保贷款的机制和做法，移植或延伸到小企业信贷领域，探索更加便捷有效地支持小企业发展的信贷方式。对大中型客户，可通过银团贷款或社团贷款给予支持。

　　加大支持力度，必须进一步鼓励和支持金融创新，为社会主义新农村建设提供多样化的金融服务。农村合作金融监督管理部门要发挥自身人才、信息、管理上的优势，加大产品研发力度，帮助农村合作金融机构开发适应农村各类市场主体需要、具有差异性、多样化的系列金融产品，满足新农村建设的多元化金融服务需要。要支持合作金融机构重点发展金融咨询、代理、保管、担保、个人

理财等中间业务，支持合作金融机构加大

银行卡业务的深度开发，加快银行卡联网，实现联合经营。

　　加大支持力度，必须进一步规范支农服务行为，保障农民合法利益不受侵害。农村合作金融监督管理部门要研究制定支农服务效率和质量评价办法，对合作金融机构支农服务能力、水平进行综合评价，真实反映。农村合作金融机构要按照市场化取向确立科学的风险定价机制，合理确定涉农贷款利率，着力解决部分合作金融机构因独家经营而将贷款利率“一浮到顶”等非理性问题。同时，规范合作金融机构支农服务工作，严肃查处坑农、害农的不正当行为。

　　加大支持力度，必须进一步加强政策研究，发挥各种金融组织的合力，引导推动农村金融整体服务水平的逐步提高。要加强有关部门的协调配合，积极研究论证完善农村金融服务体系的各项政策，提出妥善解决合作金融机构支持“三农”与市场化经营之间矛盾的建议和措施，探讨政策性金融进一步发挥支农作用的条件和方式，探讨邮政储蓄资金回流农村金融机构和增加对农村货币投放的具体办法，认真探索创建和规范农村小额信贷组织等相关工作，完善农村金融服务体系，更好地支持社会主义新农村建设。-

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