公共产权收入岂能放任自流

　　杨良初 韩凤芹 李成威

　　背景：高达十数万亿的经营性公共产权，价值数十万亿的矿藏、海域等公共资源，每年上缴财政的收益却只有区区数百亿元，是公共资产收益率低，还是管理不善？讨探这一问题，对于隐形赤字数以万亿计的中国财政来说，决不是可有可无的；对于优化资源配置、建设节约型社会来说，更是意义重大。

　　公共产权收入是政府非税收入的重要组成部分，也是我国政府公共收入管理的薄弱环节，尤其在当前我国税制改革面临简并和减负的前提下，要确保政府财政收入的稳定增长，如何加强公共收入的财政管理，应成为各级政府和财政部门十分关注的问题。毋庸讳言，目前我国公共产权收入管理问题多多，客观上使公共产权收入处于放任自流的状态。

　　我国现行的非税收入管理更多地侧重于收费基金项目的管理，而忽视了公共产权收入管理

　　虽然当前我国还没有专门的公共产权概念，更没有专门对公共产权收入进行统计。但是从非税收入的结构看，公共产权收入所占比重偏低。据不完全统计，2004年，全国政府非税收入规模约为10523亿元，相当于同期财政收入的39.8%。其中60%左右的收入来源于行政事业性收费和政府性基金。由于没有真正从理论上明确非税收入的征收基础，所以我国现行的非税收入管理更多地侧重于收费基金项目的管理，而忽视了公共产权收入管理。具体表现为：一方面，存在着收费基金整体规模偏大以及存在着一些不合法、不合理的收费基金项目等问题；另一方面，大量利用国家资源、国有资产、政府信誉取得的国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本经营收益、特许经营收入、政府捐赠收入等公共产权收入，还没有真正纳入政府非税收入管理，而是由相关部门或单位自行支配，造成政府非税收入流失，公共产权的虚置。

　　公共产权收入比重偏低的原因在于：从历史上看，政府一直对此未加以重视和管理，已分散在各个部门、国有企业和地方政府，如经营性国有资产的收益分别留存在大型国有企业，而对资源性国有资产的收益也基本上分散在相关部门和所在地区的地方政府。在没有对公共产权明确界定范围的条件下，中央政府如果要对资源加以统一管理的话，必然牵涉到体制和多方的利益问题，会受到来自地方、企业和部门间的压力，这是公共产权收入较低的一个重要原因。

　　对国有资源的多部门分割管理不仅导致产权收入管理的政出多门和乱收费，而且导致国有资源经营收益大量流失

　　我国现行对自然资源由不同部门实行分类专业管理的体制，在充分发挥各类资源不同的使用价值方面起到了一定的积极作用，但也导致了权力分散，使资源的国家所有权分散为部门所有，甚至是一种资源多个部门所有，政出多门使产权收入管理混乱，而且因为部门利益的最大化导致“乱收费”。如森林资源为旅游部门、林业部门、水利部门共同所有；矿产资源形成了“谁发现，谁开发，谁所有，谁受益”的局面；冶金、建材、化工、石油等都有自己的勘探开采队伍。长期受计划经济体制的影响，这些自然资源的经济属性被弱化，那么资源性国有资产的所有权管理也就被忽视了，更多地表现为国有资源被无偿占有、无偿使用和无偿转让，其直接后果不仅导致了国有资源的损失、浪费和流失，而且自然资源的滥占乱采、掠夺性开发对人类所生存的环境造成了极大的威胁。事实上，所有权不仅限于对某种资源的占有权、开采权，更重要的是收益享有权。如果没有对国有资源的收益享有权，那么其所有权也逐渐淡化。

　　未对经营性国有资产收益加强有效管理

　　新成立的国有资产管理委员会(以下简称国资委)是经营性国有资产的管理机构，国资委的职能定位是管人、管事、管资产，但从实际操作看，管人、管事的职能基本兑现，但管资产的职能还没有完全实现，因为国资委对国有企业的要求只是国有资产的保值增值，但并没有对国家在经营性国有资产的收益权做出具体要求。如果政府没有享有国有资本金的收益权的话，那么其产权何以得到保障呢？事实上，没有国有资本金收益权的国有资产，也就变成了国家的无偿拨款，产生了地方和企业宁要股权投资不要债权投资的怪现象。例如，一些国债投资在某个具体项目上确认国家投资的形式时，很多企业选择以国家股权的形式而非债权的形式来确认，其重要原因就是国家股权既不用分红，更不用偿还，只是一种账面数字而已，而债权还是要偿还的。所以国有资本金收益是国家股权的重要体现，国家必须加强有效的管理。

　　对经营性国有资产收益缺乏有效管理导致了国有资产以多种形式流失。如一些资源性大型国有企业在依靠垄断地位获得了大量收益后，却直接表现为其自身经营管理的贡献，大量的利润被企业以奖金、补助等形式直接分配给个人，人为扩大了行业间、企业间、职工个人间的收入差距。此外，由于国家对很多经营性国有资产的转让收益也没有进行有效管理，大量的转让收益也以利润的形式来体现，并由所在的部门、地方和国有企业集团直接使用。2005年全国国有企业实现利润9047亿元，上缴财政的利润还是零。

　　缺乏规范、统一的公共产权收入的征管机构

　　虽然我国已经明确了非税收入的管理体系，但尚未制定统一的非税收入管理法律或行政法规，更谈不上专门针对公共产权收入的法律。按照财综[2004]53号文件的规定，各级财政部门是政府非税收入征收的主管机关，实际上在执行中，除财政部门直接征收少量的非税收入外，大部分的非税收入是由相关部门和单位直接征收的。由于非税收入的征收一直带有较强的部门化色彩，在一定程度上成为了各部门的既得利益，虽然有关政策对财政部门监管非税收入也进行了一定的授权，但一直未能有效建立对非税收入的外部监管机制。也就是说，如果没有法律的强制性的话，在非税收入的统一征管方面，协调各利益相关方的矛盾缺乏权力的支撑；在监管上，缺乏必要的法律依据。在这种体制框架下，公共产权收入的征管也将受到较大限制，政府的统筹管理更是无从谈起。

　　公共产权领域缺乏制度创新

　　公共产权领域的制度创新可以为创造更多的公共产权收入提供条件。这一点更明显地表现在资源性国有资产上。对资源性资产所产生的收入难以取得应有的收益的原因，除了管理上的原因外，更多地表现为我国资源性国有资产的市场化程度不高，国有资源还没有成为独立性产业，资源性资产开发、出让、转让收入还没有进入市场，运作机制上，还没有真正从行政事业单位的简单实物管理转变为经营性运作，产权不明晰，市场化程度弱。应该说，在国有资源资产化过程中，产权制度改革是管理体制运行的前提。资源资产产权制度的安排可以理顺和调整各产权主体之间的关系，并决定着资源的分配效率和利益的分享，所以，在国有资源的资产化过程中制度创新的空间非常大。

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