透视十一五：改革不动摇

　　王长勇/文

　　“十一五”规划显示，改革共识没有变化，中央政府在着力推动改革，并把政府改革放在各项改革的首位

　　2006年3月5日上午，十届全国人大四次会议在北京人民大会堂如期开幕。由此，历时 近两年半时间完成编制的“十一五”规划，亦将提交大会审议通过。

　　作为中共新一届领导集体主政三年后推出的第一个五年规划，这份文件自然体现了其执政理念，它将成为中国未来五年重要的施政纲要；“十一五”规划的制订时间，也比“十五”计划长了大约九个月。

　　梳理“十一五”规划可以发现，其主线和诸多亮点均围绕改革方向依次展开。一位参与规划建议文件起草的专家特别向《财经》指出：过去形成的改革共识没有发生变化，“十一五”规划延续了改革开放以来五年计划的主题，这“仍然是一个改革的规划”。

　　从“建议”到“规划”

　　“十一五”规划的编制最早可追溯到2003年8月。当时，由国家发改委开始启动编制的前期工作。

　　至2005年10月11日，中共十六届五中全会审议通过了《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》，是为编制“十一五规划”的一份纲领性文件。十余天之后，10月22日，国务院发布《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，着手编制十一五规划纲要的草案。国家发改委随即组织成立了“十一五”规划专家委员会，成员包括国内经济界、科技界和其他领域共37位知名专家。

　　截至今年2月，在四个月的时间里，专家委员会先后召开了四次会议，对国家“十一五”规划《纲要》进行讨论，并形成了提交全国人大的最终论证报告。

　　专家委员会成员、国家发改委宏观研究院原院长白和金告诉记者，为编制五年计划成立专家委员会，这在新中国建立以来是第一次。与此同时，国家发改委发动全国群众及各界人士为“十一五”规划建言献策。各路意见最终汇总到发改委，文件起草人员据此对规划草案反复修改，数易其稿。

　　整个过程中不乏一些重要的修改。例如在初稿中，原有一篇的内容是“推进新型工业化”，旨在分析中国工业产业结构的调整问题。专家们讨论中认为，所谓“工业化”的概念与内涵其实不仅是指工业本身，它应包括工业、农业和服务业；如果在“推进新型工业化”这个题目下只讲到工业，则很不准确。此后对这一内容进行了大幅度调整。

　　“十一五”规划有一条主线，就是以“科学发展观”统领经济社会发展的全局。专家委员会成员、中国社会科学院人口所所长蔡昉对《财经》表示，此次“十一五”规划的核心精神，就是科学发展观。

　　有关专家向记者描述了“十一五”规划的四个亮点，即社会主义新农村建设、自主创新、实行互利共赢的开放战略、把政府改革置于各项改革的首位。

　　自主创新：必要与可能

　　在人们的记忆中，中国企业的“自主创新能力”从来没有像今天这样，在国家最高层面上受到如此强调。

　　在十一五规划的建议(讨论稿)中，“必须提高自主创新能力”十个字，写进了最重要的“全面贯彻落实科学发展观”一节中，并被列为“六个必须”之一。今年2月，国务院又相继公布了两份将“提高自主创新能力”落实到“细则”的文件——2月6日公布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》与2月15日公布的《关于实施科技发展纲要若干配套政策的通知》。

　　如此“高规格待遇”，以及配套政策接二连三出台，实是由于企业的自主创新能力已成为关乎中国经济能否平稳、能否可持续发展的“瓶颈”问题。财政部财政科学研究所所长贾康更认为，如果在提高自主创新能力方面没有重要的转变，到2010年中国经济就会出现“滑坡”。

　　然而需要注意的是，泛泛而言，技术创新、结构优化，可视为世界各国面临的共同问题。中国现阶段如此重视自主创新，意义或不同于此。

　　自改革开放以来，中国先后采取了对内“以市场换技术”、对外“以价格求市场”等发展战略，经济增长方式以“粗放型”(劳动密集型、能源消耗型)为主，企业采用的技术和生产设备多引进自国外。经过20多年的成长，诸般迹象显示，目前的这种经济增长模式已经进入发展的“瓶颈”，下一步必须增强自主创新能力，推进产业结构优化升级。

　　在白和金看来，强调着力于自主创新，实际上是如何走新型工业化道路的问题。

　　目前国内专家一般认为，中国正处于工业化中期阶段。客观而言，此阶段以重化工业为主导是不可逾越的；但从具体国情看，又必须超越，否则，资源环境显然无法提供长期的支撑。

　　恰恰是经济全球化以及新技术改革的条件，给中国提供了超越的可能。一方面，国外技术储备急于获得新市场，这使我国的自主创新有可能站在较高的起点，并支付较低的成本；另一方面，国内激励创新的体制和机制逐步建立，对产权和知识产权保护的力度加大，按要素参与分配已成为重要的分配原则，国家在税收、折旧、财政和投资等方面支持自主创新的政策体系正在形成。

　　在“十一五”规划中，“自主创新”是作为“调整产业结构、转变经济增长方式的中心环节”提出来的。“十一五”时期，转变经济增长方式仍是我国经济发展中的根本性问题之一。有关专家认为，促进经济增长方式转变的关键，是建立包括政绩考核机制、财税体制在内的有效的体制机制，把整个经济发展逼上新的轨道。

　　互利共赢的开放

　　“十一五”规划明确提出要实行互利共赢的开放战略，并在此基础上提出实现国际收支基本平衡。

　　中国经济早已是整个世界经济的一部分。中共中央党校研究室的辛鸣博士认为，“本届领导层与以往最大的不同，是面对着中国内外部环境的深刻变化。”

　　就自身而言，近两年，中国经常项目的顺差不断扩大，外汇储备数量不断增加，围绕纺织品出口、知识产权、人民币汇率、能源资源等方面的外部压力逐步加大，今后来自国际社会的技术壁垒、环境壁垒、反倾销等贸易摩擦也会增多，新的矛盾和问题还会继续出现。

　　从另一个方面看，目前中国在世界贸易中的国际竞争力，在相当程度上是依靠劳动力、资源和环境的低价格，主要以消耗资源、污染环境为代价换来微薄收益，成为低端产品的“世界工厂”。

　　《财经》记者采访到的多位专家都表示，我国各种生产要素和资源性产品的价格将继续呈上涨趋势。由于资源短缺，淡水、土地的价格要上涨；要保护环境，环境的成本要上涨；要维护劳动者的合法权益，劳动成本也会提高。同时，随着其他发展中国家工业化的发展，以及俄罗斯、东欧国家经济的恢复，世界石油和其他矿产资源的价格都要上涨。这些都将弱化中国现有的竞争优势，保持经济平稳较快增长的难度将加大。

　　中国经济规模不断扩大，在国际贸易份额中所占的比重不断提高，国际贸易摩擦加剧。中国要和平发展，就需要实行一种比较明智的互利共赢的开放战略。因此，“十一五”纲要提出，要实现国际收支基本平衡。这意味着汇率的调整，土地、劳动力等要素价格的提高。这是实现科学发展的必然要求和有力保障。

　　政府改革首当其冲

　　强调政府改革的必要性，并且把政府改革放在各项改革的首位，是“十一五”规划的又一个亮点。

　　据接近决策层的专家介绍，本届政府一直强调坚持社会主义市场经济的改革方向不动摇，只是原来确定的改革顺序，目前略有调整。例如，过去是以国企改革为中心，现在是把政府改革放在首位；此前确定的一些改革，如金融改革、财税改革等，其重要性并没有任何降低。

　　过去许多年，国有企业改革处于改革的中心环节。后来在实践中越来越发现，如果政府不改革，国有企业改革很难单兵突进。不止于此，前述所有改革的重点与难点，几乎都与政府改革相关。因此，政府要加快自身改革。

　　据接近决策层的专家介绍，“十一五”期间的政府改革主要涉及几个内容：其一是政府职能的准确定位，减少对经济活动的过多干预，真正把工作重点放在公共管理和服务上；其二是上下级政府的事权划分，厘清哪些事情是中央政府管，哪些则由地方政府管；其三是进行相应的财税体制的改革，中央与地方有相应的权利职责，税权以及相应的财权的划分就非常重要。

　　在这个问题上，中央也有一些设想。据专家透露，中央已开始重新考虑如何完善财政体制的问题。2005年底国务院出台义务教育经费中央与地方分担的办法，就意味着突破了过去中央与地方的事权划分。

　　另一个相关问题涉及地方政府的绩效评估。对于国家的总体发展规划与部门的专项规划及地区规划的相互关系，“十一五”规划中也做了很多新探索。

　　有关专家指出，国家发展规划的指标明确分为两类，一类是预期性指标，基本没有产业产品指标；预期性指标即“预测”加“期望”，政府的期望并不是政府主观意愿的体现，而是凝聚了社会共识的一种期望。这种期望将不采用政府行政手段分解下达指标的方式实现，而是以政府经济政策去激励，以必要的法律法规去规范，并设立一些市场准入的标准等规制，同时也不排除必要的辅助性行政手段以促使其实现。

　　另一类是约束性指标，只限于政府为社会提供公共产品和公共服务及影响社会公众利益经济外部性问题，比如义务教育、公共卫生、社会保障、资源环境、促进就业、促进农村劳动力的转移等。这些约束性指标不是用来约束市场主体，是约束政府自己，是政府对社会公众的承诺，政府要用自己掌握的公共资源来保证实现。

　　改革共识未变

　　尽管改革的方向未变，但是所有人都知道，改革已经进入攻坚阶段，改革的难度在大大增加。

　　事实上，当前有关改革问题的争议，与上世纪80年代改革的阻力主要来自“姓资姓社”的争论不同，而是源于改革27年来产生了改革的“受益层”和“受损层”这样的背景。上世纪90年代中期后，改革的进程一直伴随着各种利益群体的博弈，既得利益群体影响甚至扭曲了改革本身。

　　如果此种局面继续下去，“受损层”对改革的不满加剧，他们与一些社会上对改革持质疑态度的观点结合，可能会产生新的社会动荡。

　　有鉴于此，中央领导层近年来十分关注弱势人群的利益。中国社科院经济所所长景天魁认为，“十一五”规划的一个重要调整，便是扩大社会保障覆盖面，将更多的社会成员特别是中低收入者纳入社会保障体系。

　　在错综复杂的局面中，中央决策层显示出坚持改革方向不动摇的决心。从“十一五”规划和本届领导集体的施政方略，均表现出这样的信心，即使由于改革进入攻坚阶段，情况复杂，难度加大，中央政府还是着力推动改革，过去形成的改革共识没有任何变化。-

　　本刊记者田启林、任波对此文亦有贡献

　　(本文刊于06年3月06日出版的《财经》2006年第5期)

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