评议新农村

　　陈锡文、卢迈、柯炳生、刘守英四人谈

　　《财经》主持人语

　　早春3月召开的全国人大、政协“两会”上，代表、委员正在热议“十一五”规划。其中一个亮点，便是“新农村建设”。

　　“社会主义新农村建设”这个新词汇广为公众知晓，可追溯到去年10月中共十六届五中全会审议通过的“十一五规划建议”，其中提出要“扎实推进社会主义新农村建设”；2005年12月31日，中共中央、国务院下发《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》。这是2004年以来第三个中央一号文件。按惯例，中央一号文件被认为是执政党重视该项工作的象征，这份最新的一号文件条分缕析地提出了现阶段破解“三农”难题、改变“城乡分治”现状的新政策框架，即“社会主义新农村建设”。

　　一号文件认为，“三农”问题已经成为当前中国经济和社会和谐发展的主要矛盾之一，因而把新农村建设作为解决这一矛盾的主要办法。

　　一段时间以来，官方和学界对“新农村建设”的阐释，可谓大张旗鼓，浓墨重彩，社会各界都对这个词汇也已耳熟能详。但是，围绕这个概念，仍然存在一些争议。比如，有人把新农村建设理解为“新村建设”，认为就是修路架桥，村舍整洁；有人担心国家是否有足够的财力反哺农村；还有人担心新农村建设会延缓城市化和工业化进程；等等。

　　在这样的背景下，《财经》近日邀请几位专家来到编辑部，就“新农村建设”问题展开探讨。他们是：中央财经领导小组办公室副主任陈锡文、中国发展研究基金会秘书长卢迈、农业部农村经济研究中心主任柯炳生、国务院发展研究中心研究员刘守英。

　　社会主义新农村建设是“十一五”规划的一个要点。“两会”上对这个问题的讨论也很热烈。本刊期许，此次讨论或可澄清一些疑问，引发社会各界对这个问题更细致而微、更可具操作性的关注；并惟愿“新农村建设”能够切实推进。

　　“新农村建设”不是重起炉灶

　　社会主义新农村建设和现代化建设、农村实现全面小康、“三农”工作本来就有紧密的内在联系，不是另起炉灶，但这意味着今后解决“三农”问题的力度要加大，任务更艰巨

　　《财经》：“建设社会主义新农村”是“十一五”规划中非常重要的部分。但围绕这个概念，存在一些争议。比如，有人把新农村建设理解为“新村建设”，认为就是修路架桥，村舍整洁；有人担心国家是否有足够的财力反哺农村；还有人担心新农村建设会延缓城市化和工业化进程。应当如何正确理解这个概念？

　　陈锡文：首先必须清楚，社会主义新农村建设和现代化建设、农村实现全面小康、“三农”工作本来就有紧密的内在联系。社会主义新农村建设并不是“另起炉灶”，必须坚持以经济建设为中心，稳定农村以家庭承包经营为基础、统分结合的经营体制，不涉及生产资料所有制的变化。

　　关于新农村建设，可以有五句话——“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。可是有的人就记得一句话，就是“村容整洁”，就变成了搞新村庄，盖房子、搞规划等。这是不对的，这就把新农村建设简单化了、庸俗化了。

　　另外还应当明确，建设社会主义新农村是一个长期目标。现代化建设有多长时间，新农村建设就有多长。正因为如此，中央领导强调，建设新农村是一个与现代化建设同步的过程，要充分认识其长期性、艰巨性和复杂性。在稳定现行农村政策的前提下，新农村建设意味着今后解决“三农”问题的力度要加大，任务要加重。

　　柯炳生：新农村建设涵盖了所有“三农”问题，是新阶段中央解决“三农”问题的一个统领。建设社会主义新农村，在理解上要避免两种偏向。其一是把新农村建设理解为“新村建设”或“村庄建设”；其二是把新农村建设狭隘地理解为农民问题和农村问题，没有农业问题。事实上，农业在国民经济中具有基础性的地位，提高农业综合生产能力，关系中国经济和社会发展的全局。

　　《财经》：那么，中央在这个时候提出“建设社会主义新农村”，用意何在？

　　陈锡文：中央之所以提出“建设社会主义新农村”，主要有三个原因。

　　第一，目前农村与城市相比，无论是基础设施还是公共服务，在整体上比较落后。这个现状必须有所改变，这是社会公平和正义的要求；

　　第二，“十五”期间，中国的国内生产总值、财政收入、固定资产投资总规模都增长了一倍，国家的实力比过去大大增强，逐步有能力做这件事情；

　　第三，只有把农村建设好了，启动了农村市场，才能从根本上改善整个国民经济的生产和贸易结构。

　　刘守英：这次提出新农村建设，表明了决策者要根本解决我国城乡“二元结构”的决心。前几年中央连续几个“一号文件”，已经让人们看到政府在解决“三农”问题上的实际努力，农民开始得到实惠；但是，光在“少取”上下工夫，不足以扭转这种局面。农民这几年的日子是好过了些，但城乡收入差距拉大，2005年城乡居民收入差距达到3.22∶1，而且近年来呈现扩大趋势。传统农区处于凋敝状态，农村公共品投入严重不足，公共服务缺位，支撑农村发展的基础设施陈旧，一些已经被消灭的传染疾病在有些农村死灰复燃。因此，必须调整国民收入分配格局和城乡投资结构。

　　柯炳生：我国的城乡差别表现在很多方面。从国民收入分配的角度看，可以划分为一次分配差别和二次分配差别。一次分配差别主要体现在城乡收入差别和吃穿用住行等消费水平差别方面；二次分配的差别主要表现在生产和生活基础设施；社会事业，包括教育、卫生、文化等等；社会保障，包括养老保障和最低生活保障等。

　　一次分配造成的差别，农民个体可以通过自己的努力加以缩小；二次分配造成的差别，主要原因是政府在财政支出结构上重点倾向城市，农村获得的较少。解决二次分配所造成的差别，主要靠政府调整国民收入分配格局，增加对农业和农村的财政支出，即“让公共财政的阳光普照农村”。

　　倾斜还是补偿？

　　应弥补农村公共品投入的不足，财政和金融投资合理地向农村倾斜

　　《财经》：不过，强调建设新农村，就涉及了增加对农业和农村的投入。这方面目前应当如何布局？

　　陈锡文：目前新农村建设的目标和任务已经有了，但并没有具体到投资的来源、资金使用的原则，这些还需要进一步研究。比如说公路，从乡镇到村的路，国家应该出钱。但村里到农户的公路怎么办？谁来拿钱？这些问题都非常复杂。

　　回顾28年前的十一届四中全会，当时有两条很具体的政策，可惜后来一直没有做到，这可能是农村发展滞后的重要原因。一是当时明确提出财政支农支出占财政支出的比重增加到18%。可是，这一条从来没有达到过，连12%都没有达到；二是1979年十一届四中全会的决议中，明确规定要对农村开办低利、微利的长期贷款，主要用于搞设施，搞建设，而且规定贷款期限可以是15年、20年甚至到本世纪末，也就是20年以上。这一条也几乎没有落实。20多年过去了，由此造成的城乡差距确实是不得了。

　　刘守英：城乡居民收入差距拉大和传统农区的凋敝，是否与我们的宏观政策有关？也就是说，我们在宏观政策上有没有失误？我感觉是有的。

　　首先，从财政政策来看，上一轮积极财政政策(1998年及其后启动内需的政策)通过财政启动投资和消费，增长主要在城市，城市基础设施投资和房地产投资大幅增长，而农村增长很弱。由于政府在城市和农村公共投资方面的失衡，形成城市繁荣、农村凋敝的局面。

　　其次，从金融政策来看，金融投放的主体也是在城市，为了进行城市基础设施投资，各地的城市通过土地抵押融资，在一些地方的城市基础设施投资中，金融占到60%-70%。而在农村则是另一种局面，国有银行或纷纷从农村撤出，或减少营业网点，银行只存不贷，导致农村金融资金流出，金融服务严重不足。

　　要解决农村公共品投入不足问题，就必须在财政和金融政策上作出调整，改变财政和金融在城乡的投资失衡局面。

　　柯炳生：这次一号文件有两个亮点，即重视农村教育和农业科技。建设新农村要靠新农民，基础教育是培育新农民的基础。有了新农民，还需要新技术。从长期发展看，科技是关键。按城市化和工业化的进程中，我国耕地面积将继续不断减少，粮食需求将不断上升，粮食供求压力将与日俱增。增加粮食进口是必然的，但中国这么大的国家无法完全依赖国际市场。

　　要解决粮食缺口问题，只能通过土地单产的提高，而单产的潜力取决于国家对科研以及用于改善水利设施等的投资。一号文件提出，“把农业科研投入放在公共财政支持的优先位置，提高农业科技在国家科技投入中的比重”，这是非常重要的一点。现在的关键在于落实。当然，也要对科研管理体制进行改革，给研究人员提供宽松的环境和有效的激励。

　　卢迈：新农村建设要投资，其资金总量要和经济发展水平相适应，要认真地测算和选择。很多事情国家可以扶持，但不能包办；要想办法动员农民，以政府投入带动农民自己的投入。至于花多少钱、办什么样的事，还是要农民民主决策。

　　《财经》：如果要向农村投入很多钱，国家有没有能力承担？如何承担？

　　陈锡文：我看主要是决心问题。当然仅仅靠每年财政新增的量是很难的。去年政府财政总体增加5200多亿元，全国财政收入共有31600多亿元，除了对地方的转移支付和专项资金，真正中央政府能支配的只有9000多亿元，外交、国防等全在这里面算账。光靠中央财政增加支农投入，难度是很大的。

　　但也不能说财政没有一点力量。第一，每个中央部门都有固定资产投资，每个部门都有事业经费，过去大家眼光主要瞄着城市，今后是不是可以适当向农村倾斜？地方财政预算中也就可以挤出一块资金，用于新农村建设。其次，从现实状况看，也是有可能的。目前至少看得到两笔钱：第一笔是全国近700个市每年从财政收入中提取的市政建设维护费，总数大约是800多亿元；第二笔是国有土地出让金纯收益，2004年各地政府获得的土地出让金纯收益是2339亿元。这两项合起来就是3000多亿元。

　　刘守英：在考虑加大农村公共投资时，有两个问题必须要注意。一个是，财政政策已经从积极转向稳健，新农村建设部分的财政投资如何与这一转变相吻合？ 另一个是，应该汲取上一轮财政投资的教训——所有的投资是否都要政府投资？是不是都投到基础设施上？在我看来，解决农村凋敝的问题，基础设施投资当然重要，但更为重要的是政府投资应该在社会投资上下工夫，应将精力放到真正能够见效的社会公共品上，比如农村义务教育。如果财政重点投资义务教育，则会让基层财政发生重要变化。

　　柯炳生：城市反哺农村、工业反哺农业，不仅仅是补贴。我国无法靠补贴解决农民的收入问题，目前的各种补贴水平占农民纯收入的比重很小，不到1%。反哺的重点是加强政府对农业和农村的公益性服务，包括加大用于农村基础设施的投入和用于农村社会事业的投入等。补贴和支持不是一回事。补贴是收入政策，目标是解决收入问题；而支持则主要是促进产业的发展。要发展农业，主要是靠各种支持措施。补贴对促进生产的作用比较小。补贴的政治意义大于经济意义。

　　《财经》：陈锡文刚才谈到土地出让金收益，这可能是现在最引人关注的政策取向之一。土地出让金用于“三农”，是否可以这样理解？

　　陈锡文：原来的有关条例规定：土地出让金的纯收益要用于土地开发。但不少地方理解成主要用于城市土地开发。此次中央规定，土地出让金纯收益的15%必须用于农业。不久前中央领导同志也曾就此提出要求，今后土地出让金主要用于农业，建设新农村。“主要用于”意味着一定时间内应当至少是50%以上用于农业。如果按2004年的土地出让金收益总共2300多亿元来看，如果“主要用于农业”，那至少是1300亿元。这可是真金白银。

　　除此之外，目前还有两个方面可以想办法。一是为新农村建设发债行不行？二是金融怎么支持农村。

　　刘守英：土地出让金这一块用到农村投资，必须要找到切实可行的办法。在一些发达地区，这一块资金确实很大，有的占到预算外收入的60%。但这一块目前主要用于城市基础设施投资，占到30%。地方政府之所以热衷于这一块，主要是因为他们可以通过卖地获得城市投资资金。如果要他们把这一块拿出来搞农业投资，他们势必会把土地开发成本做大，土地出让净收益会突然“蒸发”。

　　另一个现实问题是，土地出让金主要是发达地区比较大，中西部农区很小，而后者才是急需公共投入的地区。如果指望土地出让金，就意味着将东部地区的土地出让金调到中西部去用，看来也是一个问题。在我看来，我们可以规定一个土地出让金用于农村投资的比重。但更现实的是，要把土地有偿使用费这块钱用好，用对地方。

　　《财经》：建设新农村肯定要增加投入。谁来合理分配这笔资金，确保资金的使用效率？

　　陈锡文：一提到整合，就涉及复杂的利益关系，很难操作。上一个“一号文件”提出了基本原则，就是各中央职能部门掌握的资金渠道不变，照样可以向下拨；但这个钱到了县里，县级可以整合财政支农资金，集中力量办事；所谓“渠道不变，各出其钱，捆绑使用，各计其功”。现在最重要的还是把县级财政给解决好。

　　卢迈：我们需要资源的整合，集合中央和地方的力量办事，但还需要在此基础上大力推进公共预算改革。第一是部门预算透明；第二是必须贯彻公共预算的公平原则，比如新村建设应该达到一个什么标准，就应该有多少的投资，不需要各地“跑部进京”；第三是要有绩效评估，要建立行之有效的监督机制。

　　《财经》：除了财力投入，政府需要提供哪些基础服务？政府服务还应包括哪些？

　　柯炳生：这个问题必须从长期来看。第一是加大对科研的支持；第二是基础设施建设，比如保护好土地，提高地力，提高抗灾能力，建设水利设施等；第三是政府服务，像防控禽流感、动物疫病防治，这些都是政府的事。这些政府服务体系的加强，都是比较复杂的问题，需要长期的努力，而不是短期内可以表现为“政绩”的。

　　权衡机会成本

　　搞“新农村建设”会不会丧失发展的机遇？如果“农村建好了，农民不愿意进城”怎么办？

　　《财经》：对于“建设新农村”，现在有一个疑虑，就是会不会影响工业和城市化的发展，对整个宏观经济增长会不会有影响？

　　陈锡文：搞新农村建设会不会错失机遇？把土地出让金拿出来，城市化和工业化是不是会受影响？有些人很担心，“搞新农村建设，别把农民的胃口吊得太高了”等等，学界也有不同看法。

　　我不同意这个说法。这个看法的潜台词是说城乡差距是正常的，不可避免，不这样不行。长期以来，在计划经济模式下，我们形成了一种传统观念，农民、农村的事情就主要靠农民来办。这一观念是过去的国情决定的。但这只是一种权宜之计，不能说就应该这样。现在国家的实力已经大有不同，仍坚持这种说法，就没有道理了。

　　发展农村不会让中国丧失机遇。外国人来投资，原来以为中国是13亿人口的大市场，进来后才发现有10亿人不是消费者。于是这些外资企业就拼命出口，贸易摩擦越来越多。其实外商巴不得你13亿人口都买他的产品。

　　《财经》：解决“三农”问题，是否还是要靠农村劳动力向城市转移？人们也在讨论，加强新农村建设与城市化是什么关系？农村劳动力的成本提高了，会不会延缓农民向城市转移的进程？

　　陈锡文：这个说法很有代表性，但这是误解。

　　首先是城市化比率到底能有多高？2004年底，国家统计局统计的城市化水平是43%，而城镇化速度是每年1.5%。如果按一种计算方法，到2025年，中国的城市化率就可以达到60%以上。这个算法存在非常大的误导。因为这个统计把1亿多农民工计算为城市人口，而这些人根本不是城里人。这个群体在城市没有住房，没有稳定的就业，没有纳入城镇社会保障。

　　所以，说每年1.5%的城镇化速度，很快就能把中国的城市化水平提高到60%，我绝对不相信。现在城镇居民人均可支配收入是农民的人均纯收入的三倍多。2005年全社会固定资产投资共8.8万亿元，在农村的投资不到1.4万亿元。即使中国在未来15年内在农村投资四五万亿元，农村又能好到哪里？

　　据专家说，到2025年左右，中国人口将达到峰值是14.5亿人。现在我们的城市化比率是43%，即使将来真的达到60%，至少还有40%在乡下住，实际上大约6亿人口在农村生活。为了这6亿人，也应该加强农村建设；即使100年后，中国也达不到美国那样农民特别少的局面。所以，不存在“农村建好了，农民不愿意进城”的问题。

　　刘守英：农民进城的进程是不可逆的，农村建设有所改观也不可能改变这个进程。中国的工业化，实际上主要是由几片地区的高度工业化拉动的，珠三角、长三角，广泛一点说还有环渤海地区。每年全国农村的剩余劳动力就是向这几片地区涌动，才有近20年农民工工资不变的现象，奠定了中国工业的竞争优势。但是，这些地区现在面临土地稀缺、要素成本上升的现实，也要解决工业高度化后城市化不足的问题，一些劳动密集型产业不得不向周边和中西部地区转移。

　　工业的地区性转移面临巨大挑战，那就是，这些地区能否承接这种转移？转移是需要条件的，除了劳动力价格低廉，更为关键的是制度环境。大多数地区不缺前者，但缺后者。中国的工业发展更多是集群式的、一片片的发展的，比如一个村都是做某种产品的延伸，这种集群式发展要转移就不是单个转移，而是成片转移。这种转移对地方政府的政策要求更高，对一个地方的制度环境要求更高。

　　改革征地制度

　　全国每年有400多万亩的建设用地，其中真正征用农地的大约250万到280万亩。目前最紧迫的问题，就是如何解决每年这近300万亩征地的问题

　　《财经》：在资金投入的同时，新农村建设需要进行哪些相应的体制创新？

　　陈锡文：最需要改革的是土地制度。现在法律规定土地集体所有，本集体经济组织的成员可以承包本集体经济组织的土地，基层干部不能随意动地。但是这个法律关系面临一个现实问题——如何处理人地关系的变动？这就涉及一个问题：谁是农村集体经济组织的成员？本集体经济组织的成员资格讲不清楚，有权者就会利用行政权力调整土地。

　　《农村土地承包法》是一个保护农民不失去土地的制度，30年不变，其实30年后也还是不变。但农民如果娶了媳妇、生了儿子，他就要求分地，他说他的儿子享有这个集体经济组织的成员权。关键的问题还是这个成员权怎么界定？是从一个时间点开始，土地的承包权完全确定，今后“增人不增地，减人不减地”，还是只要你生了孩子或户口迁到这个村，就一定享有这个成员权？

　　这个成员权问题非常重要，可否确定在一个时间点，比如农村土地二轮承包时，把这个土地承包权确定下来，不再调整。至于这个具体的时间点，可认真细致研究。总之，应由此把农村集体经济的产权制度说清楚。

　　《财经》：提到土地问题，学界争议比较多的是土地的私有问题。比如有的学者提出，农民的承包地是不是给农民算了？这样土地可以成为商品，农民可以通过卖地获得利益。

　　陈锡文：这个问题相当复杂。土地成为商品的前提必须是农民可以不要土地。目前确实有一些地方，相当多的农民可以不靠土地生存，但是大部分地区的农民还是不行。

　　主张土地可以自由买卖，首先要考虑你追求的目标是什么？引发的矛盾是什么？应对的政策措施是什么？这些问题没有考虑好，恐怕不能一下子放开。现在的政策是允许流转，而不允许兼并。

　　土地值钱是在什么时候？就是在土地变为非农建设用地的时候。但是，中国不能把所有的土地都来搞城市化、盖房子。要搞清楚，可以几十倍增值的土地在中国到底占多少？市场的需求是多少？也就是真正靠卖地能够赚钱的农民，比重到底有多少？到底能卖出多少地？有多少农民能够靠卖地致富？而且农民卖了房，进了城，也得在城市房地产市场上买房子，还要加入城镇的社会保障，他最后还能剩多少钱？

　　另一方面，就算是一部分农民卖地后发家了，还会有另外一部分农民可能从此失去生存保障，变得一无所有。这对社会稳定是巨大的挑战。

　　卢迈：土地私有化到底有多大好处，没有经过很好的论证。美国一个教授原来一直主张农村土地私有化，后来他看到俄罗斯土地私有化出现的问题，便反过来说中国的土地承包制度好。土地私有化带来的成本和社会层面的问题确实是非常明显的。

　　《财经》：那么今后的农村土地政策应该如何调整和完善？

　　陈锡文：中国的土地政策，要紧的就是两条：第一，对农民来说，不要让农民失去土地；只有举家迁入设区的市，或者主动放弃土地权益，才能让农民交出土地。第二，必须从粮食安全的角度，严格保护耕地。

　　再一个涉及制度的问题是，农地转为建设用地，是不是一定要经过国家征用？中国每年大约有300万亩耕地转为建设用地，这些失地农民的权益如何保障？目前的政策主要是提高征地补偿标准，把征地农民纳入社会保障体系，从根本上看还是要逐步改革征地制度。

　　《财经》：征地制度主要的问题在哪里？应该如何通过改革征地制度，保护农民的土地财产权利？

　　卢迈：就征地来说，主要问题还是政府与民争利所致。现在农村群体性事件频发，问题出在土地一级市场的垄断。政府是否有必要把地都拿在手上搞招商引资？征地的“公共目的”讲不清，工业、商业性用地还是能讲清的吧？凭什么也要通过征地完成？能看得见的政策还是通过市场来配置稀缺的土地资源。

　　陈锡文：现在全国每年有400多万亩的建设用地，其中征用农地的大约250万到280万亩。目前最紧迫的问题，就是如何解决每年这近300万亩征地的问题。

　　征地制度改革，农民权益是政府考虑的重点；其次是土地的存量。这涉及粮食安全，也是一个重要的考虑。

　　近年来的政策主要有几个阶段：第一，2003年十六届三中全会明确，要控制征地规模，保障农民权益；同时，严格界定、区分征地的公益性目的和经营性目的。第二，到了2004年，中央一号文件提出“要限定政府的征地权”，征地必须用于公共目的。作为中间性的成果，2004年10月国务院出台28号文件，主要可概括为三条：一是提高补偿标准；二是落实安置补助政策；三是把失地农民纳入社保。

　　这个共识大家基本都有了，但是推进起来面临很多问题。最大的问题是，征地规模是否真正能控制得住？本来对国土资源部门来说，主要工作就是控制规划，凡是红线以内的耕地就不能占用。但要真正区分土地的公益性和经营性目的，这在全世界都是个难题，真正做起来比较难。目前的做法是搞一个区片价，就是一个平均价，无论用于何种目的，无论是公益性和经营性，补偿都应该差不多。至于农地转用后，农民的土地到底是什么用途，你不用管。

　　卢迈：没有哪个国家是把所有级差地租都给农民的。因为如果政府不修公路、城铁，地价也上不来，公共投资取得的收益本身是属于社会的。当然也没有像中国这样，农民只获得20%的土地增值收益。

　　我看，应该根据收入水平决定一个比例，可以是累进的。在后期征税是一个办法，让双方直接交易，或者干脆实行限价。但根据农业产出定价肯定不是好办法，其中模糊的空间导致了许多贪污腐化现象。

　　新农村与基层政体改革

　　新的矛盾是土地问题、环境问题、农民权益问题。这些新矛盾是工业化和城市化带来的，应更多地从城乡协调、工农利益关系上考虑解决

　　《财经》：体制创新不仅仅指经济制度。对于目前正在进行的村民直接选举和乡镇机构改革应该怎么看？目前农村存在的社会冲突怎么解决？

　　陈锡文：村委会作为自治组织，到底自治什么？我认为，应该逐步让其转型，不要让它去掌握农民的经济命脉，应转为社会服务与社会管理组织。

　　城市人大多属于一个居委会，但一般来说，居民与居委会没有利害冲突。这是因为他们没有利益关系。将来是否也可以考虑，切断村委会与集体财产的联系？土地承包到农户，自己种还是给别人种地，村委会管不了；你要用宅基地盖房子，按照法律规定办，村委会只提供服务。当然，政府对村委会干部的工资、福利和机构正常运行的费用，要予以保证。

　　其实，对目前农村一些干部的腐败问题，用直选的办法也不能全部解决。只要村干部掌握着集体经济组织的财产，利益太大，就很难保证搞好村民和村委会的关系。当然不是说村民自治选择的方向不对，也不是说民主选举不对，而是说应该从根本上解决集体经济组织的产权界定不清的问题。

　　乡镇机构改革也应该这样。过去乡镇负债那么多，存在“农民教育农民办”、“农民公路农民修”等客观因素，但是也有很多是因为乡镇政府角色错位造成的。因为现在的体制激励乡镇机构拼命投资。现在看乡镇政府，所谓政府的四大职能，“经济调控”在乡镇没有什么空间；而“市场管理”，从配置资源的意义上看，乡镇也没有多少事。如果乡镇政府能倒过头来，主要搞好农村的“公共服务”和“社会管理”，就会有一个巨大的进步。

　　《财经》：近年来中国农村群体性事件增多，如何在加强新农村建设中予以解决？

　　陈锡文：这个问题要具体分析，不能一概而论。其实，农村矛盾近年来也不一定是增加了。从整体上看，过去一些老的矛盾相当程度上有所缓解，甚至消除了。比如，过去说农村干部就是“要粮、要钱、要命(计划生育)”，现在免征农业税，取消了“三提五统”，“要粮、要钱”的矛盾基本上没有了。而计划生育，现在政府实行奖励扶助政策，矛盾没有过去那么尖锐。

　　新的矛盾就是土地问题、环境问题、农民权益问题。相对而言，这些新矛盾不是农村内生的，而是工业化和城市化带来的，处理这个事情应更多地从城乡协调、工农利益关系上考虑。这个问题处理不好，会有连锁反应，因为这不是一个村的问题。

　　“农民维权”这个概念，是政府提出来的，就是要维护农民的合法权益。目前主要是三个问题：

　　一是农民的民主观念增强很快，法治意识提高相对慢些。但一旦采取极端的办法，结果出现很多社会矛盾和群体性事件。

　　二是少数基层干部不能未雨绸缪，导致矛盾激化。

　　三是现行司法体制在处理农村群体性矛盾方面存在不完善的地方，农民通过信访和上访又解决不了所有问题。

　　这里面缺的东西也很多，都需要制度创新。比如征地和拆迁等补偿标准，地方官员自己也做不了主。比如修高速公路，上面给基层一个协议，说只能补偿每亩土地5000元，按照这个补助标准，你能把土地拿下来，项目就给你；拿不下来，其他地方还等着要。但是实际上需要补偿2万元，地方政府有钱的，就贴钱多给农民一些补偿。如果没有钱，为争取这个项目，农民获得的补偿就不够了。这些是矛盾的深层原因。

　　《财经》：看来地方政府也有苦衷。怎样才能约束和激励官员的行为，使得他们正当地行使其职权？

　　卢迈：地方政府有利益问题、思想问题，中央要调整，应该搞绩效评估体系。

　　应设立一套评估的标准，既有政府评，也让老百姓评，让相关单位评。中国“百分制”、“记分卡”是一直在搞的，在一些地方，村干部拿工资也要看分数的多少。这个绩效评估与过去的不同在于，从前对地方政府是以是否完成上级任务来衡量，现在加进老百姓的评估。

　　如果真正搞绩效评估，其实政府有手段，也有工作基础，只是过去的一些指标体系需要更加科学化。这是改进官僚体制的有效方法。-

　　(本文刊于06年3月06日出版的《财经》2006年第5期)

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