大道有形：新农村方程式求解

　　见习记者 马娟 本报记者 刘巍 李振华

　　前言：

　　“新农村”是个老话题。

　　解放前，晏阳初、梁漱溟等人就曾号召实践过的“乡村建设运动”；建国后，1956年、1957年人民日报就有建设社会主义新农村的社论；改革前“农业学大寨”、“全党大办农业”也曾掀起农村建设的热潮；1994年胡锦涛同志在郑州考察时也提出了建设社会主义新农村的主张。新世纪以来，连续三个农业“一号文件”更是突显了党和国家对“三农”问题的重视。

　　但是，长期以来的现实却是农业服务于工业、农村支持城市、农民与市民的差距持续拉大。也许数字最能说明问题：1984年城市居民和农民的收入比例是1.84：1，1994年是2.86：1，到2005年则是3.22：1，农村居民消费水平落后于城市居民10年！农村与城市间在教育、卫生、基础设施上的差异更是惊人。可以说，农村很少享受到改革开放带来的实惠，工农关系已经到了一个改变的临界点。工业反哺农业、城市支持农村成为共识。

　　2005年中央提出建设社会主义新农村，一改过去着眼于某个领域，如粮食生产、农民增收、农业综合生产能力等，转而强化对“三农”领域的全方位支持，更是以人为本，从乡风村容、社会文化事业以及民主管理等方面“多管齐下”，全面求解。

　　政策有了，但如何落实细节更为关键。

　　如何建立农村经济合作组织？资金从何处来？需要怎样的财政政策？农村劳动力如何转移？如何实现农村的管理民主？这才是新农村建设中百姓切实关心的问题，解决了这些，或许农民真的离 “种粮不纳税，上学不交费，看病不太贵”的生活不远了。

　　值此两会召开之际，中共中央党校联合21世纪经济报道，邀请关注新农村建设的专家学者齐聚党校，就上述话题展开讨论。参加讨论的嘉宾有中央党校副校长李君如、中央政策研究室办公室副主任朱泽、中国发展研究基金会副秘书长赵树凯、国务院法制办农业资源与环保司司长王振江、中国社会科学院财贸研究所副所长何德旭、中央党校经济学教研部教授石霞、徐祥临、王天义、梁朋、施虹。论坛由中央党校经济学部副主任赵振华主持。

　　(文/马娟)

　　北京报道

　　新农村建设需要农村合作组织

　　石霞：新农村“新”在哪里？我个人理解，“新”在三个方面：

　　首先，是生产方式新。解决农村的问题，最关键就是要解决生产方式的现代化。传统的一家一户分散的小农经济不适应社会化、市场化的发展要求。我认为，生产方式的创新主要解决三个关系问题，一是要解决人与自然的关系。处理好农业生产中人与生态环境的关系，按照循环经济思想来建立中国的有机农业，克服传统农业的一些弊端。二是，要处理好小生产与大市场的关系。我国农业生产从九十年代初出现的问题就是农民进入市场困难。虽然家庭承包制解决了管理问题、动力问题、激励问题，但是并没有真正解决农民迈入市场的问题，市场的高门槛阻止了农民进入市场。三是，要处理好城乡关系。这是我们新农村建设的一个重中之重，也是关键之点。城乡关系应该体现在三个方面：合理的交换关系、合理的产业分工关系和合理的资源分配关系。生产关系的再造，无非从这三个方面入手。

　　其次，是生活方式新。这要从两点突破，创造社会主义新人和新乡村建设。构建学习型社会要教育农民、培养农民的技能、解决人新的问题。生活方式新的突破口，重点应该在村庄。在新乡村建设当中，应该遵循三个原则：一生产与生活要有机结合原则，二家庭的能源建设和家庭生活相结合原则，三农民的生活习性、传统的文化习惯与庭院、村庄的建设合理布局相结合，形成乡村的特点。

　　再次，是管理新。包括三个方面。一是政府要处理好政府和农民的关系。乡镇政府作为领导者应该向服务型政府转变，缩小政府规模。否则，新的管理模式很难建立。二是党的领导和农民自治的关系，实现在农民自治中确保党的领导。三是经济组织和政府之间的关系。最根本的还是经济自助，这直接影响到社会民主化。

　　我认为，新农村建设，生产转变的突破口在于大力发展农村合作经营。我国现在已经到了大力发展农村合作经济组织的时候，现在的农民市场抗风险能力非常弱，在与工商企业竞争中处于弱势。组织农民占领市场是保证农民收入、维护农村繁荣的一个重要途径。

　　合作经济组织在新农村建设当中有四方面重要的作用。第一，合作经济组织为穷人、弱势群体创造公平创业机会，起到社会的减压剂、稳压阀的作用。第二，合作经济组织是民主管理、民主建设的学校。每个农民根据自己的经济利益、经济要求进行民主决策，了解民主权利、培养民主思想。第三，可以增加农民收入。合作经济组织可以在市场中维护农民的利益，也是发展农业的主要载体。第四，合作经济组织是沟通政府和农民的桥梁。加入WTO之后，政府不可能给农村补钱，需要中间组织作为政府补贴的载体。乡镇政府职能的转变在哪里？就是要把服务转给合作经济组织，同时合作经济组织还可以作为农民的代表，在跟国外的农产品竞争当中作为谈判组织出现。

　　新农村建设是一个系统工程，方方面面的工作都非常重要。发展合作经济组织在当中扮演重要的角色。

　　点评人谢义亚：石教授提出生产方式的转变要大力发展农村经济合作社组织，这个观点非常大胆。我赞成这个观点，但这不是问题的全部。我做以下补充。

　　现在发展农村合作经济与过去有所不同。农村合作组织从1980年代中期开始有社区合作组织和专业合作组织的区别。小平同志在1990年讲两个飞跃问题，即“废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制；发展适度规模经营，发展集体经济”。农村合作经济长期发展不起来，原因是多方面的，很重要的就是对这个问题认识不足。1955年农村合作社发展带来很多问题，后来又有大锅饭、一窝蜂这样的现象，所以从80年代到90年代，大家都怕了这种形式。原来搞合作着眼点在生产合作社，搞初级社、高级社、区域性集体，而忽视了流通里的合作。这与当时的背景有关。当时搞合作社的核心是要为工业化服务，所以，长时间以来，农业为工业提供大量积累和资源。现在，胡锦涛同志提出两个趋向，工业反哺农业、取消农村经济税。国家现阶段确实有力量对农业进行反哺。1982年实行承包责任制以后，一家一户办不好、办不了的事情长期没有办，小规模的经济、分散式的生产都应该通过各种方式组织起来，流通合作。比如说苹果合作社等，是很重要的组织形式。

　　所以我们要看清现在大力发展合作组织主要是在流通领域把农民和市场连接起来，这样就不会回到过去五十年代低水平的状况。

　　资金短缺的出路

　　徐祥临：我认为，建设社会主义新农村的突破口在资金，我有几点理由：

　　现在是社会主义市场经济，市场经济就是以货币为媒介的交换经济，在市场经济中没有钱是不行的。近些年农村增收缓慢，基层干部想干事但苦于没有钱，硬让农民干的话，又导致干群矛盾突出。2003年新一届领导集体主政以来，两减免、三补贴，减免农村税、特产税，这些都是围绕钱来实施的。中央采取了实质性的惠农政策，因此这两年农村形势才有了好转，粮食这两年连续增产，农民增收幅度也有所提高。工业反哺农业、城市支持农村，落到实处还是在资金上解决问题。

　　钱从哪来？我设计了一个小案例，通过解决粮食问题来说明农村基本建设的效益问题。现在中国单产500斤的农田有1亿亩，在粮食比较紧缺的情况下，如果单产不再提高，那这些土地就只能种粮食。但通过农村合作社能把亩产500斤的土地实现亩产800斤。中国人口增加后，每年所需粮食从500亿斤提高到650亿斤，800斤单产的土地用8150万亩就可以满足了，这样的话还余下1850万亩。粮食增产，更多的是有了非农产业土地供给，1850万亩，假设每亩价值10万元，相乘就是18750亿元，所以农村基层建设是可以给农村带来资金，能给整个国家带来巨大效益的。

　　有人会问，为什么这么多年的农村建设没有赚钱？按照马克思的观点和宏观调控观点来看，农村经济长期处于货币不足的情况，货币利率偏高，甚至还存在高利贷的现象，这是货币短缺的佐证。另外，农村有的人没有活儿干，有的活儿没人干，这都是货币短缺的基本症状。农村之所以创造不出来财富是因为缺乏资金，是因为创造出来的财富没有货币资金表现其价值。

　　这些年，货币供应量增加了很多，但主要投向城市，农村所用财政资金、货币资金不足10%。解决办法就是，宏观调控要向农村加大货币资金的供应力度。

　　我国县域经济中的国有银行每年增加货币存款8000亿，如果把这部分资金投到农村去就可以解决部分问题。财政这几年两减免、三补贴的力度比较大，但金融手段没有启动，比如政策性银行还没有发挥作用。解决农村资金问题，财政就要下拨发资金，为金融资金进入农村市场铺平道路，比如基本的农村公共设施的建立，提供贴息担保、风险担保。从解决资金链上来讲，农业资金周转比较慢，更重要的是靠商业金融。

　　国际上的经验可以支撑这一观点。韩国新农村建设，包括台湾地区的农村建设，基本上是从日本拷贝过来。日本在二战前存在农村资金短缺、乡村发展困难的问题。日本通过财政把大量资金投入农村以后，农村资金一下就活了。在日本、韩国、台湾，它们的农村政策可以总结为：一是拿钱干活搞建设，二是干活拿钱有收入。

　　所以财政和金融要向农村倾斜，解决农村资金供给不足问题。解决效益问题就要把农民组织起来，高效率利用资金、科学规划、搞好农村建设。

　　朱泽：单纯依靠制度性创新已经很难解决面临的所有问题，需要制度上的创新和发展的创新结合起来。资金的矛盾是制约农村发展最关键的因素，抓住资金问题就是抓住了新农村建设的牛鼻子。

　　我有几个问题要与徐老师商榷一下。钱从哪里来与钱如何来，两个问题在回答的时候有一些矛盾，钱从哪里来主要是通过土地置换问题来获得，而后面是从寄托国家财政的角度来获得。两者之间在内在逻辑上有矛盾之处。

　　在实现令人兴奋的目标的时候会遇到很多困难，比如现在由单产500斤增加到800斤，前提是粮食能转变成货币，现在的情况是，中国的粮食市场，只要稍稍发生一点价格变化，就会引发很多问题。

　　另外，土地置换也存在很大的限制因素。从现有的政策上来讲，不允许农民个人买卖土地，当然这也是下一步农村改革需要解决的问题。

　　就解决农村资金的问题，从政策层面上来看，我持以下观点，一，中国即将进入农村大投资的阶段。理由在于，首先，持续性的城乡差距，尤其是收入差距，带来很多不稳定、不公平的负面影响。在这种情况下，以工促农、以城带乡形成一种共识。其次，很多学者认为中国的工业化已经进入中期阶段，人均GDP已经超过了1000美元，财政收入今年已经超过3万亿人民币，已经初步具备了反哺农业的物理基础。再次，加大对农村的投资可以开拓国内市场，实现国内资本市场的需要。

　　第二，解决农村资金短缺问题最基本的途径还是要搞市场。政策支持有四两拨千斤的作用，所以下一步改革非常艰巨的，包括土地政策改革、农村经营体制的改革。

　　第三，要正确发挥政府在新农村建设中的引导和调控作用。在市场基础不健全的前提下，市场有很多缺陷的，需要政府进行调控。在此过程中，要掌握好政府做的边界，凡是市场能发挥作用的地方尽可能交给市场去做，政府不要插手；要研究新形势下农村政策的总体框架，现在加入世贸组织，对农业的保护要与时俱进，在新形势下，国家应该主要以与市场不挂钩的方式来实现政府的支持；要研究资金使用问题，解决这个问题的根本还是成本效益问题，比如通过贴息的方式来发展政策性农村金融问题、政策性农村保险问题。

　　财政杠杆四两拨千斤

　　梁朋：小平同志曾经说过财政工作一定要有财、有政。建设社会主义新农村，财政应该如何发挥作用？在发挥作用的时候遇到哪些问题？

　　与党对“三农”问题的重视相比，“三农”方面的支出比重却在下降。1991年中央财政给“三农”的投入占中央财政支出21.3%，到2004年的时候，比重下降到10.8%。我认为主要原因是，公共财政的理念还没有真正树立起来，现在大思路更多的还是计划经济条件下的生产建设型的财政，财政考虑的主要目标是经济增长和财政收入的增长，所以财政支出更多的投向于城市和企业，偏向于向政府和企业服务。只有真正树立公共财政资金的理念，提供全社会的公共产品和服务，才有可能把公共财政的覆盖范围推广到农村。从公共财政的理念来看，农村与城市，市民与农民就是一体的，比如说财政支援农村，这样的提法就不太妥当。财政应该把提供整个社会公共产品的服务作为自己的义务和责任。所以增加政府对“三农”的支出，是对国家原来思路的补偿。

　　如果原有体制下财政方法不改变，那么再多的财政投入下去，效果都要打折扣的。在财政中会出现一些现象，比如收多增少，财政管理庞杂，有钱养兵、无钱打仗等，因为中央财政拨款到农村需要很长时间，从现实来看，从中央到农村的时候能损失70%。

　　我认为，改善财政管理和投入方式要从以下几个方面着手。第一，整合机构职能，改变对“三农”投入的机制。第二是合理制定在现阶段公共财政覆盖范围，现在并不是把范围扩大到市场经济应发挥作用的领域里去。第三，充分利用更大的市场机制。公共产品的提供和公共产品的直接生产是有区别的，政府负责农村的公共产品和公共服务的提供是义不容辞的责任，但不一定非得政府直接出面，一些公共产品和服务都可以通过市场化、企业化的运作。还要改善投入的管理和投入方式的改变，这样才能使有限的资金真正用到刀刃上。

　　第三个观点，应该充分发挥财政杠杆的引导作用，吸引资金。农村建设所缺的资金，仅靠财政解决是远远不够的。比如2004年中央财政对“三农”投入是2435亿元，假设第二年翻一番，也不足5000亿，这对社会主义新农村建设来说是车水杯薪，现在吸收农村存款总共是6万亿，如果把其中10%用于农村，就是6000亿资金，所以财政在增加“三农”投入时，更重要的是引导资金的使用。引导关键靠什么？我认为，在市场经济条件下，关键在于利益的诱导，一定要建立一个利益诱导机制和平台，投入“三农”不是一个亏本买卖，不是成本高、得不到收益的投入。

　　财政杠杆的引导作用还应该体现在对农村资金、制度引进上，公共财政的本质除了提供公共产品和公共服务以外，更主要的是民主财政，这就要求公共产品的决策要充分尊重农民的意愿。从这个意义上看，把公共财政在农村的范围扩大，就意味着财政还应该在制度建设和推进农村民主管理方面也发挥自己的引导作用。

　　何德旭：梁教授的观点之外，我有两点补充：一是改善财政收入的管理和方式。现在我国农村公共产品供给状况不容乐观，农村义务教育没有得到保障，农村卫生以及农村资金保障都不够。在这样的前提下，要合理配置政府用于农村的公共资源。

　　除此之外，还应该区别对待公共财政政策。应该区分发达地区和不发达地区，对东部地区和西部地区采取有区别的财政金融政策，因地制宜，区别对待。中央财政和省级财政应该采取不同的财政资源的投入、财政补贴和国债资金的支持力度等等。政策性金融本身要进行比较大的调整，因为原来政策性金融主要是为了保证供销体系。但是在新的条件下，特别是在加快建设新农村的过程中，政策性金融的投向，或者投资的力度应该有新的考虑。

　　怎样进一步提高财政资金使用效率，通过什么样的机制保证公共财政高效率，中央也有一些安排，比如说在去年12月底中央召开农村会议上提出保证国家财政支出的数量要高于上一年。在资金规模上做到这些并不难，但是如何保证这些资金真正到位，如何提高这些资金的使用效率，这是值得思考的大问题。比如一些扶贫资金，特别是巨额的扶贫资金并没有发挥很好的效率，国债资金的使用效率也并不高。

　　转移才能富裕

　　王天义：从农业社会走向工业社会，改变二元经济结构，关键在于农村劳动力的转移。中国现在是一个发展中国家，二元经济结构非常明显，而且中国是一个发展中的农村人口大国，又是一个转型中的农村人口占多数的发展中国家。这个转型指中国农村社会不是完整意义上的市场社会，生产要素不可以流动(比如土地不能流动，农民由于户口限制很难改变自己的身份)，因此中国向工业化转化要比西方国家更加复杂。

　　我认为只有减少农村人口才能繁荣农村、才能建设社会主义新农村；只有减少农民才能富裕农民。如果把农民仅仅困在一亩三分地上，农民是不可能富裕的，必须从二元经济结构转向一元，这是一个规律。也有人担心，农民走出来了，土地怎么办？国家的粮食怎么办？去年有人提出，如果农民出去打工把土地转租给土地银行，还可以拿利息，土地银行拿到土地后低息转包给农户，利息的差额应该由国家财政出。我认为关键还在经济发展，发展能够创造就业。农民的素质是一个关键。通过提高农民素质，农民进城会成为合格的工人，农民种地会成为现代的农民。

　　赵树凯：结合王教授的发言我想讲三个看法。

　　第一，农村劳动力转移的难度。劳动力转移是一个过程，作为一项工作很难把握。比如现在都说苏南、珠江三角洲劳动力转移得好，但早期苏南的发展，不是从劳动力转移工作开始，广东也不是把劳动力转移后，才搞对外开放。所以劳动力转移虽然是很大的问题，但突破口很难找，理论模型很容易做出来，但具体实施有难度。

　　第二，劳动力转移的是农民，农民也有社会性的追求和规律，有自己的思想和行为模式，因此要尊重农民行为和理性。而在前些年的工作里恰恰出现了一些问题，把劳动力转移当成了政府可以自己规划、出台政策的行为。我认为，应该首先从以人为本出发推动劳动力转移。

　　第三，市场的困扰。十年来乡镇企业吸纳的就业并没有增加，于是农村劳动力开始外出打工。到1996年，农民工外出达到高潮，而此时城市出现了大规模的下岗失业，于是很多城市对农村劳动力的跨区域流动采取了非常鲜明的限制，甚至打压措施。但据研究发现，农民流动的速度并没有明显降低，反而持续增长。

　　从新农村建设的角度来看，促进农村劳动力转移的前提是处理好地方政府和农民的关系。我觉得政府要做的有三个方面的工作：第一，政府要做自主建设，建立统一开放、城乡通开的劳动力市场，这是农民自己做不了的。第二，政府要建设培训体系。从2003年以来，中央财政拿出一部分钱来搞阳光工程。任何教育都是一个公共产品，个人从教育当中获得的收益不仅属于个人，也属于社会。第三，具体体系建设。农民的去处要由政府部门批准，如此说来去哪儿，做什么工作到底是政府的权利还是农民的权利？前几年推出的为减少外来人口的一套制度，明显违背了市场流动规律，好在去年已经全面取消。

　　和谐新农村

　　施虹：十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的目标，最后一点提到的是管理民主。

　　农村的管理民主在建国以前就存在，陕甘宁边区当时就出现过民主选举政治和豆选法。改革开放之后，农村有三大创造，其中之一即十五届三中全会明确提出的“村民自治”——把农村土地制度，由原来的所有权归集体、使用权也归集体，变为所有权是集体所有，但是使用权归农民。正是由于这项改革使农民成了生产经营者，而当农民成了独立的生产单位，民主的诉求就越来越高涨。他会关心集体的资产如何运营，农村的公共事务如何进行管理。作为生产主体的农民就会要求公平、公开、公正，进而构成了村民自治的内在驱动力。但不可否认，政府在村民自治的过程当中发挥了外在的作用，特别是村民自治法在法律上保证了村民自治的执行。但是在农村实现管理民主，是一个系统的工程，涉及到方方面面的关系。

　　现在看农村民主政治领域，村民自治这方面发展得比较成熟。早在1981年，小平同志会见香港特别行政区特首时就曾表示，中国有十亿人口，中国人民的素质不够高，所以普遍实行直选的时机不成熟，因此县级以上是间接选举，县以下基层是直接选举。小平同志又指出，可能要经过半个世纪之后，在我们国家才可以实行普遍的直选。从乡镇长直选的实践来看，它不仅为建设新农村、建设农村和谐做出贡献，而且还为整个国家推动直选积累经验、创造条件。

　　王振江：推动农村的民主政治建设是建设新农村的重要内容，不能说它是关键和突破口，但是至少是一个制度保障。

　　无论对一个组织，还是对单个的自然人来讲，获得经济地位的相对独立，必然伴随着民主诉求的提出。如果经济上没有相对独立的地位，不可能有更多的民主诉求，参与权、监督权、决策权、资金权等等。而经济方面的因素和民主方面的因素是紧密相连的。此外，政府的推动是建设农村民主政治的重要方面，单靠农村制定现代化的民主政治是有难度的。真正解决新农村、建设新农村的关键不在农村自身，而在整个国家的大结构、大格局、大方向的调整。

　　此外，还有文化的问题。一个国家、一个民族文化对民主政治影响很大。现代化家庭出现所谓的三世同堂，农村的宗徒势力逐渐在瓦解，农民的文化素质在提高，市场经济的发展也给农村带来了很多新的理念、观念。这些情况都是促使农村民主政治产生的一些因素。

　　我也同意执行权、决策权、参与权都属于村民。但要注意处理好尊重、保护这种自治权利和村民履行义务之间的关系。我们现在面临的问题一方面是对农民权利的尊重不够、保护不够，另一方面又过分强调了农民的利益。

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。