建设的逻辑

　　本报记者 张 翔

　　执政党近年来逐渐酝酿成型的“社会主义新农村建设”政略，无论从它希望化解的那些改革进程中产生的问题来看，还是从业已出台的配套政策及其后续影响来看，都大不同于此前以产权改革为重心的经济改革，而呈现出以农村建设牵引农村综合改革，并以综合改革向社会发展不平衡这一老大难问题攻坚的态势。

　　新农村建设，是希望重建2006年中央一号文件提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村，让数量庞大的农民在激烈的市场竞争中仍然可以拥有适宜的生活水平和生活方式。

　　市场社会的发展越来越认可优胜劣汰的自然秩序，农民群体持续地滑向社会底层很容易被认为是理所当然。市场也许会自动解决这些问题，但是可能需要一两代人的时间。顺水推舟易，逆水行船难，新农村建设要在制度上平衡这种优胜劣汰的自然趋势，避免社会的断裂和危机，不能不是一场任务艰巨的攻坚战。

　　它也必然意味着对以往的经济社会政策有所调整和改革。新农村建设选择以业已形成的市场体制为基础，同时又超越经济改革和产权改革的传统思路，寻求调整和改革的路径，来遏制和扭转农村衰败的趋势。

　　为什么以“建设”命名

　　此次新农村建设的决策出台之前，中国社会舆论对如何推进改革以及如何破解三农问题的困局都有不同的意见和争论。简而言之，一种意见是继续推进和深化产权改革(包括土地制度改革)，在前进中解决问题；另一种意见是反思产权改革的方向，应对社会差距扩大的严重问题。相对而言，人们对于政府要不要及时介入、积极应对三农问题，缩小社会差距，则比较容易达成肯定性共识。

　　2005年年底以来，中央连续召开中央经济工作会议、中央农村工作会议、省部级主要领导干部专题研讨班，以及发布中央一号文件，希望在建设新农村问题上统一全党和全国人民的思想。新农村建设也将是今年两会的主要议题。

　　从已经出台的相关经济社会政策来看，在社会意见分歧最大的农村产权改革领域，目前尚无土地制度市场化等方面改革攻坚的迹象，决策者的基本态度是保持现状的稳定。

　　新农村建设战略并非没有改革和调整既有的经济政策，不过重点落在调整公共财政制度，对农村“多予少取”，加大国家财政的转移支付，实现工业对农业的反哺，包括取消农业税、粮食和农机直补、增加六小建设投入、降低教育收费、农村合作医疗补贴等等。与此相应，反思教育产业化、公共医疗产业化的思路，进一步调整教育和医疗制度，强调义务教育和社区医疗；同时，农村金融改革、发展农民组织等方面的改革也开始起步。

　　不过，尽管“新农村建设”包含了对既往政策的改革和调整，但并不称作“新农村改革”，而以“建设”命名，其中自有深刻含义。

　　首先，新农村建设在农村基本经济制度方面没有进行传统经济改革意义上的变动；财政转移支付政策调整、教育医疗制度调整等等方面的变化，不仅着眼点是在农村基本经济制度稳定基础上的建设，而且在本质上是对国家传统和文明传统的强调和坚持。

　　其次，新农村建设涉及的领域包括政治、经济、社会和文化等方面，并不指望单靠经济发展就能扭转农村衰退的趋势，重建新农村从一开始便是综合施治。

　　这样看来，强调“建设”看起来只是一个词语的变动，实则显示了时代变化的微妙动向。其中最重要的信息在于，执政党的执政进入了更为务实的时期。这种务实的“建设”清楚地知道“建设”的现实目的何在。

　　新农村建设的关键环节“多予少取放活”，牵引出的也都是农村内外的具体治理难题。

　　外在于农村的难题在于以何种方式安排数量不断扩张的转移支付，又如何避免转移支付被层层“雁过拔毛”。后者与整顿吏治和反腐败有关。前者则关系到财政政策的调整，牵涉国企改革的定位。如果不考虑举债的途径，那么财政收入本身的结构问题就必须考虑。

　　目前中国政府财政收入主要由税收、国有资源部门和国有及国有控股企业的收入构成。如果数量庞大的公共支出只依靠税收支持，那么税负水平必然比现有阶段大大提高。考虑到富人有很多合理避税途径，那么小企业和工薪阶层的基本积累则会大受税负增加的影响。因此，国有资源部门和国有及国有控股企业的收入保持在一定水准，亦有利于中小企业的发展，提升市场体制的效率。于是，在继续完善市场体制的情况下，该保留多少国有及国有控股企业便转变为一个关系公共财政的技术问题。

　　就在与新农村建设展开的同时，中央决定国有及国有控股企业要向国家分红。这一决策显示，改制浪潮之后剩下的垄断型国企的发展问题，在一定程度上已经变成影响公共财政构成的技术问题。

　　乡村治理新课题

　　农村内部的治理难题则是国家与农民在取消农业税之后会建立何种形式的联系。多予少取，不管是过去的取还是现在的予，都不能回避中国农村的基本现实，那就是九亿农民、2.3亿农户、320万个自然村，是一个极端分散的状况，中央部委和县级地方政府都无法和农民直接打交道。取和予都需要在政府和农民之间建立健全的组织渠道，否则就会面临巨大的信息不对称。

　　取消农业税之后如何重建国家与农民的联系，多有各地的改革试验及三农学界的理论探讨。

　　目前实践中比较常见、三农学界也较有影响的替代性办法是以市场化的办法来组织农民，以及解决农村公共品供给问题。比如湖北咸安地区有“养事不养人”的改革试验。这一制度其来有自，在取消农业税之后(其他附着其上的各种收费亦将消失)，各种公共支出都有不同程度增加，这样一来，通过精简基层政权尽量减轻财政负担，几乎是势所必然。

　　华中科技大学教授贺雪峰认为，如果乡村组织改革以减少财政支出为目的，那么这一改革实际上可以看作农村版的“国退民进”。许多长期从事乡村调查的学者指出，这种改革模式有其隐患，即传统乡村组织退出之后，有可能是灰色组织的跟进。

　　除市场化的意见外，一种代表性的意见着重强调农民组织的作用，如温铁军、何慧丽等学者主张将农民组织在生产、消费、信贷等合作社和协会中，与市场和政府对接。也有比较保守的意见，主张延续传统的办法，加强农村党支部建设和村委会组织建设。但是这两种方案面临的困难都是当代农村缺乏精英。

　　大学生任村官启示治理新方向

　　如何重建国家与农民之间的必要联系，并非没有攻坚的办法，而且一定不是单纯的经济手段，而是体现国家执政者意志的综合性方案。

　　而最近出现的招聘大学生当村官的改革试验，则可能是一个在乡村治理领域有着方向性意义的创新，值得关注。

　　领风气之先的北京市，今年将招聘2000名大学生村官。3年内，到京郊农村工作的大学毕业生争取达到8000名，实现“村村有大学生”的目标。按规定，大学生村官3年后可进入人才市场自主择业，其择业或升学亦可享受多项优惠。

　　这一创新有一举三得之效：

　　首先，这一措施的着眼点不只是简单地把钱分到农村，3年内供养一个大学生村官大约花费9万薪金，这笔投资相当于培训基金，为执政党和政府培育了一个有基层实践经验的后备干部，有利于长远改善吏治。

　　其次，开掘了新的历史条件下重塑农村精英循环的途径。传统中国的农村精英，以乡村共同体所提供的资源为基础，考科举任官僚，在告老还乡之后，再把其资源带回去，回报乡里。这一种精英循环支撑着传统中国的乡村治理。但是现代化的发展打造了全新的城乡社会结构，农村精英外流之后，已经很难再回归故里。

　　这就需要根据新的现实条件重造农村精英循环。选聘大学生做村官，与国家自上而下反哺农村的政治过程正相配合。

　　这种制度安排并不同于1960年代的上山下乡，这种下乡流动有明确预期，时限只有三年，再做选择时多有优惠。一旦各种承诺和优惠能够充分落实，这项措施无疑会吸引有抱负的学生精英下乡锻炼，为以后的发展积累难得的政治资源。如果政府能够参照国防部门委托高校培养学生的模式，将扶助贫困生与委托高校培养村官相结合，有可能更大地挖掘选聘大学生村官的制度潜力。

　　最后，这项制度还可以尝试一种重建政府与农村联系的有效方式。由于精英不断流出，农村自组织难以建立，农村的工业化和市场化发展深受制约。选聘大学生村官，赋予农村内部很难产生的资源。如果这一干部选拔和锻炼政策能够长期延续，则可能在城市与乡村之间、农民和政府之间建立起长久性的组织性联系。

　　选聘大学生村官的制度可能在城乡之间、农民和政府之间激发出来多种化学反应，意义要远大于简单地把钱分给农民。尽管其实际效果还有待进一步考察，而且很多地区也未必有北京市的有利条件，但是这一措施所包含思路所显示的方向性意义，却值得回味和思考。

　　风起于青萍之末。新农村建设进程所呈现出的综合改革的动向，或许显示中国改革与发展进入了一个全新的阶段。而新农村建设会遭遇何种困难，将开拓何种应对之道，都将对此后中国综合改革的攻坚之路产生标本性的意义。

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