我国公共财政有多远

　　-刘丽君

　　“制度合理→体制规范→管理科学”的递进关系，构成有中国特色的公共财政体系的基本框架，也决定了深化财政体制改革的基本次序

　　20世纪90年代初建立社会主义市场经济体制的改革目标提出后，我国关于公共财政改 革的研究和讨论逐渐兴起。1998年全国财政工作会议第一次提出了建设公共财政的要求；党的十五届五中全会《建议》明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标；党的十六届三中全会《决定》进一步提出了健全公共财政体制的改革目标。发展市场经济需要相应的公共财政制度配合已经成为共识。

　　一、西方公共财政理论

　　当代西方公共财政理论认为，财政存在的必要性，在于市场存在缺陷，也就是“市场失灵”。社会经济的运行应当以市场调节为主，只是在市场难以调节或者调节不好的领域，才需要政府进行适应性调节，对市场进行干预。“市场失灵”主要有以下几种情况：

　　第一、公共产品的供给不足。公共产品是指这样一种产品(物品和劳务)：每个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品。它由它的使用价值所覆盖的全体消费者占有，而不能由个别消费者占有，它的使用价值由其使用价值所覆盖的全体消费者共同享有。也就是说，公共物品和劳务具有“非竞争性”和“非排他性”，这便容易出现“搭便车”现象，从而也就使得这些公共产品无法通过市场来有效提供。另外，介于私人产品和公共产品之间的准公共产品，也无法通过市场来有效配置。

　　第二、无法解决“外部效应”问题。所谓“外部效应”，是指一定的生成者或消费者的行为意外地影响了他人利益，却无法通过市场价格来进行调节的情形。单纯依靠市场，无法使受益者付费或使受害者获得补偿，导致了社会收益和私人收益、社会成本和私人成本之间差异的产生，也就使得市场机制本身无法实现这类资源的最优配置。

　　第三、经济的周期性波动。经济周期、经济波动是内生于市场经济的，伴随着经济衰退和萧条的是收入水平的下降和失业率的上升，而伴随着经济过热的又是通货膨胀，这是市场经济自身难以克服的弊病。

　　第四、收入分配不公问题。由于历史条件、竞争能力的差别，收入分配过程中通常会出现社会难以承受的不平等现象，产生一系列的社会问题，这也是市场机制的一个重要缺陷。

　　第五、垄断问题。市场的有效运行是以自由竞争为条件的，然而许多行业在市场条件下又很容易形成垄断，垄断便会限制竞争，以致于引起产量不足、资源得不到充分利用和效率低下等问题，影响了市场效率的发挥。

　　第六、信息不对称问题。所谓信息不对称，是指供求双方对同一个产品或服务了解的程度是不一样的，这很容易造成交易量过小甚至市场消失，引起市场缺陷的产生。 由于市场机制在许多领域存在失效问题，政府的介入和干预也就有了必要性和合理性的依据。政府的职能主要是克服市场失效的问题，而公共财政则是支持政府行使这些职能的主要手段，而且其他手段的运作也都需要政府财政的支持。

　　基于这样一种分析，公共财政的主要职能就可以界定为以下三个：第一是资源配置职能，它是由政府的介入和干预所产生的，它的作用和特点是通过本身的收支活动为政府提供公共物品与财力，引导资源的流向，弥补市场的缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态；第二是收入分配职能，财政通过自身的收支活动进行全社会范围的再分配，以实现社会分配的相对公平；第三是经济稳定职能，由于市场在自发运行中必然产生经济周期问题，政府必须推行宏观经济政策以实现宏观经济的相对稳定。经济稳定又包括充分就业、物价稳定和供给收支平衡等多重含义。

　　西文公共财政理论还认为，公共财政是为弥补市场失效，提供公共产品的政府分配行为，它是与市场经济相适用的财政模式。在市场经济条件下，政府不能是盈利性的市场运营主体，不能参与市场的盈利竞争，因而也就决定了公共财政的非盈利性。公共财政的活动范围只能限定在市场失效的领域内，不能超出这一领域而损害市场机制的正常运转。

　　二、我国财政公共化改革历程

　　在计划经济体制下，经济资源的配置服从于国家计划，市场的作用受到排斥和禁止。高度集中的计划管理体制决定了高度集中的财政管理体制，传统的财政理论将财政职能定位于生产建设型，财政代替企业成为社会投资主体，成为社会再生产的主要构成要素。全社会基本建设投资的80%以上由财政拨款安排，财政基本建设拨款在整个财政支出中占30%-40%，居于首位。在这样的背景下，财政的首要任务是直接服务经济。

　　我国财政公共化的改革是与市场化进程相衔接的，在渐进的过程中可明显划分为两个阶段。

　　第一阶段：财政通过逐步退出传统的资源配置领域推动经济运行机制的市场化，以存量缩小的方式体现自身职能向公共化内涵转变。从改革开始一直到社会主义市场经济体制基本框架建立起来之前，是我国从计划向市场转轨一个比较长的量变积累期，时间跨度大致从1978年到1992年。这期间就转轨而言是要在打破旧体制约束的同时引入新体制的活力，并使新旧体制配置资源的能力和范围发生此消彼长的变化，使新的体制逐渐酝酿、形成；就发展而言是要实现经济持续、快速增长，到20世纪末基本达到小康，完成经济发展的前两步。因此这一阶段的经济运行同时包含了改革与发展两个主题，财政活动范围的界定十分复杂。

　　一方面财政作为计划体制下资源配置的枢纽必须被打破，以便让体制外的资源能够寻求自发组合的方式，这就是我们讲的财政放权让利的过程。放的是资源配置权，让的是配置资源的范围，从而在计划体制的边界上才有了企业自主权的扩大、企业和个人收入分配比重的提高、银行经营业务的扩大、物资流通的放松等等，而这一切正是形成以利益为导向、以供求为平衡、以资本社会动员和形成为核心的市场化机制的雏形。

　　另一方面，在配置方式的转型过程中，财政必须继续承担确保社会经济基本稳定的任务，这其中包括保持财政—国有企业的纽带关系(税收)以确保基本的平衡能力、支撑能力；保持对经济建设的较大投入以确保对经济总量的基本维持能力；保持对利益受损者的补贴以确保转轨的平滑度。这时的财政既要主动推进改革，又实际承担着改革所带来的损失和成本，收支矛盾加大，平衡能力下降。财政对经济的干预方式是多重的，既有直接作为生产主体、投资主体的部分，也有让出一部分资源让市场因素、市场主体经营的部分。财政的角色是多重的，财政与经济的关系也比较混乱、复杂。由于市场机制尚在形成中，市场与政府的关系界定还不清晰，市场缺陷和对政府职能的要求不突出，财政的职能也缺乏清晰界定的前提和基础。因此这一阶段总体上是一个传统资源配置方式逐渐被削弱、瓦解的过程，这种被削弱、被瓦解既表现为财政在经济增长中地位和比重的下降，也表现为财政体制内部分权化过程中，中央财政地位和比重的下降，其实质是财政对经济资源配置能力的下降和中央财政对整个财政资源配置能力的下降。由于与这种下降对应的市场化配置资源和分权化配置资源的上升，因此在本质上是一个机制转换的过程、是一个制度变迁的过程。严格地讲，财政在这一阶段属于被改革的对象，其体制变动既来自于改革的压力，也来自于对维持基本平衡能力的底线的死守，因此还没有找到适应新体制要求的体制框架。但是这种渐进退出所带来的制度变迁效果是积极的，既推动了市场机制的逐渐形成，又保证了经济的稳定增长。与俄罗斯相比，我国财政支出占GDP的比重虽然也呈下降趋势，但这种趋势是平滑的、渐进的，体现着政府传统职能的渐进退出和市场机制的渐进生成。

　　另一个支撑这种渐进退出的证据是在这一阶段长期保持的财政对国有企业、居民等的各种政策性补贴。这些补贴在改革初期的迅速增长与财政支出占GDP比重的下降形成反向作用，在总量缩减的同时起到了结构性补偿的效果，对于价格改革和国有企业经营起到了稳定器的作用。

　　第二阶段：财政通过自身改革建立适应市场经济体制要求的财政体制框架，逐渐将财政公共化的目标定位于弥补市场失灵，同时在这一过程中以增量拓展和存量的结构性调整，继续完成传统职能的退出和对改革进程的驾驭。1992年我国确立以社会主义市场经济体制为改革的终极目标，并判定已经建立起社会主义市场经济体制的基本框架后，我们实际上进入了市场经济体制的完善时期。在此以后的过程中，由于市场机制已经在资源配置中发挥基础性作用，市场的效率和失灵都同时暴露出来，我国经济发展的特殊性也在明显地显现出来，人们对市场、对政府有了更为深入的认识。我们在实践中逐渐突破了市场化初期将市场经济等同于无政府、将政府等同于“守夜人”的极端、古典思想的束缚，对财政地位及职能的认识也就更深入了一步。即经济体制转轨、传统资源配置方式的转换、财政按传统方式配置资源能力的削弱，并不应该等同于财政地位的被削弱。在现代市场经济中，政府的介入为市场经济的运行提供了基本保证。财政面临的根本问题是在推进市场化改革、退出传统资源配置领域的同时，如何通过职能转型以适应新体制要求。

　　根据中央精神，我国要将财政支出主要用于满足我国最广大人民群众的社会公共需要，包括政治、经济、科学、教育和文化等方面的公共需要。在此基础上，党的十六届三中全会《决定》对新时期市场-政府的关系作了新的界定，明确提出在“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力”的同时，要“健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”，要“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。要在完善财税体制的基础上，“完善财政政策的有效实施方式”。

　　三、有中国特色的公共财政体制框架

　　我国公共财政的改革目标决不能简单地局限或等同于成熟市场经济体制下一般性的公共职能，作为一种与市场经济相适应的财政体制，它必须是既适应于当前体制的过渡特征又有利于推动市场经济体制继续演进。有中国特色的公共财政体制应该是一个包括三个层次的框架体系。

　　第一层次是公共财政的制度合理性问题，即如何划定政府与市场的边界、政府行政管理体制、财权事权关系，并相应确定公共财政的职能范围和各级财政之间的基本关系。在市场机制主导经济运行的体制中，“看不见的手”在大部分情况下都能够有效地配置社会资源，但在一些领域也存在着天然的缺陷，这些缺陷在西方经济学理论中被概括为“市场失灵”，这些缺陷的弥补是市场经济正常运转必不可少的条件。在现代市场经济中，这些条件如果得不到满足，市场经济就无法正常运转，甚至无法存在。因此，市场经济的一般性特征决定了政府与市场的职能界定，决定了公共财政对一部分社会资源进行配置的合理性和必要性。

　　除了“市场失灵”两个一般性特征可以作为依据外，在不同的国家还要考虑与经济发展水平和市场发育水平相联系的市场经济特殊性的一面。具体对我国而言，作为一个转轨中的发展中国家，市场发育程度低，市场调节功能不健全，需要政府介入的领域比发达国家要广得多，在发达国家可以交给市场去干的许多事情，在我国却需要由政府去做，如能源开发、原材料工业、铁道、航空、电讯等，这种由经济发展水平导致的市场失灵构成了公共支出特殊性的第一个方面；我国实行的社会主义市场经济，有着特殊的制度约束，国有经济比重大，改制、改组、改造的任务重，这种由制度属性限制市场作用的领域构成了公共支出特殊性的第二个方面；我国地域广阔，城乡经济、区域经济发展极不平衡等，这种由自然、历史原因影响市场机制效果的方面构成了公共支出特殊性的第三个方面。因此我国现阶段公共财政的职能范围要比发达国家大得多，管理也要复杂得多。

　　第二层次是公共财政的体制规范性问题，即通过什么样的管理体制来使公共财政的职能得到落实。目前市场经济国家通行的是部门预算制度、单一国库账户制度、政府采购制度三位一体的管理体制，并由此形成规范体制的基础结构。部门预算避免了多头管理，提高了预算的透明度；单一国库账户的资金安排依赖于部门预算的计划，同时又是部门预算顺利实施的依托和保障；政府采购既以部门预算为依据，又以单一国库账户为保证，同时又体现着二者的要求与效果。在我国现阶段，这三项制度改革推进的广度和深度都将受制于第一层次职能的界定、调整，以及转轨过程中各相关部门的配套改革。除此之外，一些有助于解决传统计划体制遗留下来的问题、推动经济发展的管理制度也应相应地保留或加以创新，否则这一领域的管理就必然要由财政以外的部门来承担。

　　第三层次是公共财政的管理科学性问题，即如何使体制的运行最有效率，防止其流于形式。公共财政管理体制的建立并不意味着运行效率的自动提高，必须要建立科学的管理制度加以保障，绩效考评正是体现这种管理理念的一项制度。它把各种支出与预算单位的业务活动与绩效计划联系起来，按业务活动的绩效项目来考察其支出的实际情况，各项支出的用途都清晰地与计划或活动的结果相联系，并直接影响到下一期的计划安排，绩效考评制度的普遍推行可以成为确保政府财政政策效果的最后一道屏障。

　　以上三个层次形成“制度合理→体制规范→管理科学”的递进关系，构成有中国特色的公共财政体系的基本框架，也决定了深化财政体制改革的基本次序。按照这样的判断，1994年财税体制改革后遗留下来的体制不完善问题属于第一层次，应该首先加以解决，同时还要根据当前的经济体制运行和改革的总体情况，对职能加以扩充。

　　四、未来我国公共财政政策取向

　　公共财政(税收)政策应该以科学发展观为指导，以构建

和谐社会和小康社会为政策目标，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

　　1.宏观政策取向

　　一方面，税收作为宏观调控的重要工具，具有“内在稳定器”的功能，可自动对经济波动产生“熨平”的作用，促进经济健康平稳发展；另一方面，国家还可以根据不同时期的经济形势，制定“相机抉择”的财政(税收)政策来减弱经济的波动程度。特别是在现阶段，我国宏观经济运行的主要矛盾是结构性失衡，即经济结构和产业结构不合理，社会分配差距有拉大倾向，经济粗放式增长，市场经济体制改革尚需进一步深化的情况下，要构建和谐社会，就需要实施稳健(中性)财政政策，向财政收支大体平衡的目标逼近，以保持社会供需总量基本平衡和经济社会稳定为前提，“有保有压”、“有奖有抑”地调整支出结构。相关部门应侧重于对社会结构、经济体制和经济增长方式等宏观结构性问题进行调控，有效地调节国民收入(或GDP)再分配，引导资源优化配置，扩大社会就业，服务于“五个统筹”，以保证经济社会全面、协调、可持续发展。

　　2.分配政策取向

　　首先，应结合财政支出体制改革，加大财政转移支付对国民收入(或GDP)进行再分配的调节功能。具体地说，应加大对中西部地区的一般性转移支付，增强中西部地区财政保障能力；根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模；优化转移支付结构，严格控制专项转移支付规模，提高一般性转移支付比重等。

　　其次，在税收政策的分配导向方面:一是协调区域发展的税收政策。为缩小地区经济发展差距，2000年以来，国家先后出台了促进西部大开发和支持东北老工业基地发展的税收政策。在促进西部大开发方面，对符合规定的西部企业，在一定期限内按15%的税率征收企业所得税；对符合规定的西部企业进口自用设备，免征关税和进口环节

增值税。在支持东北老工业基地发展方面，对东北地区的企业实行提高固定资产折旧率，提高计税工资标准等所得税优惠政策。二是维护社会稳定的税收政策。这类税收政策主要是为了扶持弱势群体。各级税务部门要切实采取有效措施，帮助包括城镇下岗职工、失业人员、求职无门的农民工等弱势群体，积极创造条件为他们提供更多的就业机会，使他们能够共享改革成果，和谐解决潜在的非对抗性矛盾，维护社会的公平和稳定。三是营造有利于民营经济快速发展的良好税收环境。民营经济的发展需要税收政策的支持，现行税收政策在支持民营企业发展方面还有需要改进的地方，如何建立健全与民营经济发展相适应的税收体制、完善相关

政策法规等问题关系到“两个毫不动摇”，也是亟待我国税务部门解决的问题。

　　3.产业政策取向

　　促进特定产业发展的公共财政政策，主要表现为四个方面:一是促进农业、交通运输业、邮电通讯业等基础产业发展的政策，如提前实现5年内取消农业税、新办交通运输和邮电通讯企业减免企业所得税等。二是促进高新技术产业发展的政策，如符合规定的高新技术企业减免企业所得税、对软件产业和集成电路产品实施增值税和企业所得税优惠等。三是支持第三产业发展的优惠政策，如对技术转让、服务收入以及文化教育产业的减免税。四是促进资源节约和综合利用。相关部门应积极研究环保领域的税费政策，促进环境保护和能源节约，研究完善资源综合利用、废旧物资经营、农副产品加工等的税收政策，研究制定支持循环经济发展的税收政策，促进自然生态系统和社会经济系统的良性循环，促进人与自然的和谐。

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