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早报特约评论员 邓聿文
农业部部长杜青林25日在向十届人大常委会第20次会议报告当前农业和农村工作情况时表示，要进一步消除制约城乡协调发展的体制性障碍，改革户籍管理制度，逐步建立城乡统一的户口登记管理制度，放宽城市户口迁移限制。
杜青林的这番话，无疑会激起人们对户籍改革的很多想象。从目前户籍改革的实际情况来看，有两种倾向值得注意：一种是把放开城市户籍作为城市政府的一项政绩工程来推行，因而只注重户籍制度表面的改革，不去剥离附着在户籍上的其他功能和福利；另一种恰恰相反，害怕放开户籍后出现“城市病”，损害城市居民的利益，因此在户籍改革上举步不前，甚至还有后退。应该说，这两种倾向都不对之处。
有关统计显示，中国的城市化水平正在以每年1%的速度增长，已由1990年的18.9%升至2004年的40%，到2020年将达到60%。人口的快速流动要求户籍制度改革不能再拖，城市必须对农民敞开户籍大门。但我们认为，户籍改革须建立在市场的基础上，它是一个在经济发展中自然融合的过程。
虽说我国城乡发展失衡主要不是市场而是政策因素所致，城乡发展差距和户籍制度改革的确需要借助政府之力来缩小和推行，然而，发挥政府的主导作用，并不等于采取完全强制性的行政行为，而是在尊重市场作用、尊重城乡融合与城乡互动的规律基础上，政府适当采取倾斜的制度供给、体制创新，使长期以来处于相对落后的农业、农村、农民得到补偿性的发展，并在发展中弥合城乡差距，统筹城乡户籍。
换言之，统筹城乡户籍不应把它简单理解成农民变成市民，也不在于建立城乡统一的户口登记制度，更不是政府发起的一场户籍改革运动。关键是要抹去横亘在农民和市民之间的收入和各种福利差距。而这仅靠户籍制度本身的改革是不可能实现的，须从户籍制度背后的一系列社会管理制度入手，通过缩小城乡发展的差距才有可能。机械地把统一城乡户籍制度作为改变城乡二元结构的行政性措施来推进，不仅不能有效发挥政府的主导作用，反而可能偏离了政府统筹城乡发展的本质。
一些地方的户籍改革之所以未能取得明显的效果，正是在一种急于求成的思路指导下，只停留在技术操作层面，进行局部的改进，而没有从深层意义上提出解决思路。他们只知道城市需要建设，因此也需要有足够多的廉价劳动力为城市服务，而从不去想应该为这些廉价劳动力提供起码的福利待遇。所以，我们看到，即使户籍限制取消了，但城市居民户口和农村居民户口之间仍然存在巨大和明显的差别，城乡壁垒仍然存在。正因如此，有的地方在放开户籍半年后就不得不取消改革，重新回到户籍准入制度的旧体制；有的虽没有取消，可来入户的农民一年比一年少。
必须把户籍制度的改革置于统筹城乡发展的大框架中来进行。这也就是杜青林所强调的要加快建立改变城乡二元结构的发展机制。它主要包括三方面：一是着眼于提高农民收入，加大公共财政对农村的投入力度，改善农村的基础设施建设，提高农业生产力；二是改革劳动和就业管理体制，实行城乡劳动者平等就业的制度，促进城乡资源要素的合理流动和优化配置；三是逐步建立城乡衔接的社会保障体系，促进社会保障向农村覆盖。当前而言，特别需要清理和取消各种针对农民工流动和进城就业的歧视性规定和不合理限制，探索适合农民工特点的大病医疗保障和养老保险办法，认真解决他们的子女上学问题。
改革户籍制度，既要积极有为，也不能急于求成。当前，应结合社会主义新农村建设，让城乡二元结构在新农村、新农民、新农业的不断发展中逐一被消除。只有城乡发展差距缩小了，城市户口的“含金量”降低了，统一城乡户籍制度，实行国际通行的登记户口制，也就是水到渠成之事。
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