主导编制国有资本预算者是否能拥有主导收益权

　　本报记者 赵忆宁 北京报道

　　两年前在政府有关部门内，有关国家作为出资人收益的《国有资本经营预算》的议题开始酝酿。最近，在编制方案主导权以及分配权、使用权问题上，出现了部门之间的分歧，并使得这一争议从幕后走向前台，从内部较量到公开辩论，似乎形成两大部门之间的博弈。

　　我们将《国有资本经营收益》预算改革视为一项重大的跨越；但是涉及到数千亿元收益的国有资产利润如何分配，无疑是一次重大利益的再调整。

　　20多年来，各种集团利益、部门利益、地方利益，企业利益，在“增长的共识”驱动下，把巨大的经济体分解为众多独立决策的小型“经济市场”，也创造出了为增长而激烈竞争的“控制权市场”。在这种背景下，正在着手进行的公共政策规模越大、内容越复杂，因而形成的利益主体就越多，仅这一点就足以使该预算方案难于出台。这一预算方案制定的“技术性”与法律条文的“对冲”带来相应决策程序上的复杂性。

　　利益分配及使用方向不仅涉及诸多相关主体，核心是最终的受益人---全国13亿人口。相关部门有理由呼吁加强制衡---让利益相关者参加到方案制定中去，而不是由一个部门或者少数部门垄断信息关起门来制定方案。而公众更有理由知晓有关部门正在做什么？下一步筹划是什么？有何渠道确定知晓公众的需要？谁能够代表公众的利益表达？

　　国有企业独享红利时代即告结束

　　从2000年开始，一些省市开始进行国有资产经营收益的试点，其中包括江苏、浙江、湖北、云南、山东、辽宁、北京，有些省市已经进入到编制国有资本经营预算阶段。尽管地方政府所管辖的国有企业应得“红利”的收缴困难重重，但是，从各地得到的信息看，毕竟政府财政已经开始分享国有资本收益，收益包括两部分：一是分享税后利润，包括国企上缴的税后利润和公司制企业分配的股息、股利、红利；二是企业国有产权转让和企业清算所得净收益。

　　地方先行一步的多种模式试点中，云南省最早出台了《云南省国有资本收益收缴管理办法》，到2005年8月份，省属企业共上缴国有资本收益资金8801.32万元，其中，国有产权转让收益502.27万元；国有资本投资收益8299万元。这些上缴国有资本投资收益的企业包括省开发投资有限责任公司、昆明钢铁控股有限公司、云南铜业(集团)有限公司等20家国有企业；浙江海宁市政府制定实施了《海宁国有资产收益收缴管理办法》，2000--2003年共收缴国有资本收益10688万元，其中包括国有产权(股权)转让收入5379万元，国有股股权收入3582万元，资产占用费收入25万元，直管公房等其他国有资产转让收入1702万元。

　　收取国有企业“红利”的支出方向也显示多样化，有些地方使用国有资本收益缓解国企改革成本支付压力，解决省属关闭破产企业职工安置费和改制企业职工经济补偿金不足等问题，也有些地方比如山东省政府设立了改革专项资金，并将国有资本收益作为其主要来源，对山东省基建股份有限公司收缴国有股分红，专项用于农村公路建设和维护。各地对上缴国有资本收益的试点表现出很大的积极性。可以预见，这部分收益正在为地方企业改革与社会发展提供资金保障。

　　尽管只是在地方政府层级试验，但透露出的信息是，国有企业利润上缴时机已经成熟，标志着应该从过去国有企业“红利独享”的时代，进入国企与全民“红利分享”的时代开始。

　　目前，国务院国资委正在筹划制定国有企业经营预算。有消息透露，国资委已经委托国务院发展研究中心研究该项方案。鉴于三年前国资委开始研究这个问题，以及公布的“十一五”规划建议中，温家宝总理原则性地提“推进国有资本经营预算和国有资本预算”，并没有规定性的时间表，国务院国资委所管辖的169家企业何时才能上缴国有资产利润(尚不包括下列五类国有企业和资产：401户金融类的国有独资和控股企业的国有资产；约80个部委下属的5000家国有企业的国有资产；铁路、烟草、邮政三个行业的国有资产；国家外汇管理局和中央汇金公司拥有的8000多亿美元外汇储备；广电集团及大学、医院等非经营性转型的国有经营性资产)，在中央级企业层面的实施时间表成为另一个关注的焦点。

　　根据财政部财科所文宗瑜研究员预计，这一改革进程大概需要5年时间。目前为编制国有资本预算做准备，是试点阶段，只有国家投资公司等很少企业参与。依照他的估计，在中央级企业层面，国有资本经营预算试点至少需要1-2年，也可能需要3年时间；再用2-3年的时间，才能把所有的企业纳入国有资本经营预算的范畴。文宗瑜说，目前的国有资本经营预算不是一个完整的国有资本预算，完整的国有资本预算还包括国有资本变现预算。在资本金经营预算推开的基础上，马上会进入国有资本变现预算的编制，待这两个预算全部出台，才意味着完整的经营性国有资本预算。预算方案一旦形成，就要提交全国人大并向公众公开。

　　客观地说，这些年国有企业改革取得比较重大的进展，尽管还有许多国企仍在亏损，但总体向着盈利的方向发展。数据显示，1998年全国国有及国有控股企业当年实际利润总额525.14亿元，相当于GDP 79553亿元的0.5%；到2005年实际利润为9047.2亿元，相当于GDP 182321亿元的5.0%。数据证明，国有企业已经从1998年最困难的低谷中走出来。近几年，尤其是中央企业利润年年大幅增长，2005年中央企业实现利润6413.4亿元，相当于GDP的3.5 %。如果从有纪录的1998年到2005年，国有及国有控股企业实现利润累计总额为27120亿元，若按5-10%收缴出资人利润，则获得国有资产收益额1366-2712亿元。

　　一个事实是，国家财政和国家银行贷款兴办国有企业，从1994年实行分税制之后，国家却从来没有收缴国有企业的资本收益。2005年12月22日，国资委主任李荣融在国务院国务院新闻办举行的记者会上，明确指出，“国有企业搞了半天，它是国家的，它是人民的。所以，它所获得的盈利都是为人民谋利益的”。但是，多少年来的制度安排却是，除了国有企业有真正的收益外，国家或全民没有直接收益，更说不上共同分享国有企业改革的成果。

　　最典型的案例是石油行业，2005年中石油37万人，实现利润总额达到1756亿元，比贵州省2004年全省GDP1591亿元还多出165亿元，相当于全国GDP的0.96%；与其比肩的中石化，去年净利润为458亿元。

　　长期以来，垄断行业，包括石油石化、电信服务业、电力电网业、民航运输业、石油石化业等国有企业，享有国有资本租金、国家重要资源租金和垄断行业特许经营权三大租金。“中石油、中石化这类上市的资源性企业，资本溢价的收入不是由于经营有道才变成企业利润的，所谓利润收入，应该是全国人民的资源性收入。电信、无线通讯等频道资源现在是分给某个企业使用的，本来是全民的资源性收益却成了企业的收益和利益，这也是各个行业苦乐不均、收入分配差距的一个重要原因”，国民经济研究所所长樊纲说。

　　“尽管国有企业改革走出最艰难的低谷点，令人出乎意料地取得了重要进展，甚至利润率高于2004年世界500强公司3.4%的平均利润率。但是，这一改革的收益，即作为投资人的国家资本投入、出资人的收益或国有资本经营收益只是名义上的，并非是实质上的，更谈不上对这些收益的重新使用”，清华大学胡鞍钢教授说。

　　通常我们看到，如果国企破产，先是赖掉国有银行的挂账，然后是剥离不良资产、分流下岗职工。而另一方面，为了降低国有银行的风险，国家动员各种资源挽救银行，甚至不惜动用外汇储备，总之，国有企业的改革成本均由国家支付账单；国家支付如此巨额的风险成本，却未得到相应的利润，而企业赚了钱都归自己，部门利益化，更有公务旅行、万元大餐、购买公务飞机等极端铺张浪费侵吞国家财产的行为；此外，企业改制过程中国有资产的流失，隐瞒对外投资、对外投资的增值部分不计入资产、虚增支出、藏匿资产等，此外还包括改制企业程序不规范、手续不合法、暗箱操作等种种手段。

　　另一方面，社会保障还存在大量缺口。从 1998年以来，中央财政不断加大对财政困难的中西部地区和老工业基地企业职工养老保险的资金补助力度，补助数额从1998年的20亿元增加到2005年的545亿元，8年共安排2826亿元。但国有大中型企业继续享有优惠政策，如减免税收、先征收后退税。国家非但不能从国有企业的利润中得到国有资本收益，反而对相当多国有企业进行变相补贴，仅石油、石化行业每年先征后退税收款额就达几百亿元。

　　胡鞍钢认为，政府预算就是全体国民的公共预算，为全民所有，为全民所用。现代政府预算由三项预算构成，公共财政预算、社会保障预算和国有资本经营预算。在这三项预算中，大头是公共财政预算，其次是社保基金预算，最小的是国有资本经营预算。随着国有资本存量及收益的增长和社会保障体制的完善，后两者占全部预算的比重会有所上升。“1993年十四届三中全会就明文规定了出资者享有所有者的权益，使用这部分收益弥补社会保障缺口是最佳选择”，他说。

　　樊纲也认为，资源性资产是我国国有资产的重要组成部分，它所带来的资源性收入是全民收入的重要组成部分，原则上应归全民所有。应该把这些钱收回来投向公共基础设施，提供公共物品，为全体人民和全体企业服务。

　　作为一项临时性措施，利税分流，国企赋税、利润归己的做法是考虑到当时国企包袱沉重，但现在情况已然完全不同，到了该回报全国人民的时候了。国企改革不仅应该使国有企业内部人受益，也应该和全体国民共同分享改革的成果。条件已经具备，时机已经成熟。

　　随之而来的问题是，人民到底能从国有资产的收益中得到多少？以什么方式分享？围绕着制定《国有资产经营预算》主导权的博弈，事态仍不明朗。

　　预算编制与执行主体的博弈

　　就收缴国有企业利润的改革在有关部门已经形成共识，但是如何改革？由谁主导来编制预算？设计什么样的改革方案？却形成截然不同的思路。在制定国有资本经营预算制度上，国资委处于主导地位。国资委主任李荣融多次谈到，“我们组织力量对建立国有资本经营预算制度进行了研究，已经提出了初步工作方案”。并且记者被告知，(国资委)在此基础上正在着手编制中央企业国有资本经营预算。

　　对此，被国务院赋予编制预算职能的财政部另有说法，在很多场合阐述此项预算“应该由国资委和财政部门共同编制”。前不久，国资委副主任李伟专门拜访了财政部，言“两个部门达成协议”：由财政部编制总的国有资本经营预算，而国资委编制中央企业国有资本经营预算。虽然看起来有分工，实质上，国资委主导完成国有资本经营预算---中央企业国有资本经营预算，而财政部则主导完成国有资本变现预算(两者之间的关系见政府预算图表)。

　　疑义不仅来自不同政府部门，政府部门政策研究单位的学术讨论也传达了截然不同声音。第一种观点认为，应由财政部门为主编制，国资部门只能编制部门预算。国资委是特设国有资产监督机构，不是政府部门，不承担政府社会公共管理职能，其能否单独编制预算未有定论。持这种观点的代表是财政部财政科学研究所所长贾康、研究员文宗瑜。他们认为，国资部门要会同财政部门编制国资经营预算，国资经营预算只能是部门预算。

　　第二种观点认为，应由国资部门为主编制，国资部门编制的是出资人财务预算。国资委是特设机构，代表政府履行出资人职责，扮演的是国有资产“大老板”，也是唯一“大老板”的角色。它当然可以编预算，但编制的预算不是政府预算，而是出资人的财务预算。持这种观点的代表是国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁(该所受国资委委托作预算研究报告)。

　　学术界更倾向于由国资委和财政部两家共同编制，理由是利于部门利益双赢、利于国有资产管理体制、利于政府公共财政体系互利。因为无论国有资本预算编制归于哪一个部门，将都是一个艰难的考验，除了要承受解决经济政治社会问题的压力外，技术方面也面临着许多操作难题。

　　表面看是由谁主导预算编制的问题，但不可否认，其背后牵涉到利益分配的话语权。国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁主张“三分两统”路线，即公共预算、国资经营预算、社保预算分别编制、分别收支、分别审议，最后统一汇总到国务院，进而统一平衡。其“统一平衡”的含义是，三个预算可以有一个资金通道，可以转移支付，例如国有企业有大规模的利润，或者是转让国有股权获得的收入，逐年有大规模盈余的话，可以向社保资金转移支付。

　　与“三分两统”对应的是“三种预算统一平衡”的路线。财政部财科所的研究报告认为，国有资本预算必须作为政府预算体系的一个有机组成，不能也无法独立于公共财政预算和社保基金预算而存在。国有资本预算的编制既是深化国资管理体制改革的需要，同时也是完善政府预算体系的需要。国有资本预算编制必须和其他预算保持较为通畅的资金流通渠道。

　　为何国有资本经营预算编制的执行主体引起如此争议?除上述原因外，法律条款与条文的“对冲”是最重要的原因。财政法律专家告知，根据《预算法》第16条规定，“国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案、具体组织中央和地方预算的执行”，同时规定国有资本经营预算是政府复式预算中的一种，从法律上认可国有资本经营预算编制主体的是财政部。但是1994年《预算法》颁布时，国资管理局隶属于财政部，在当时的情况下确定国有资本经营预算编制主体为财政部显然顺理成章。

　　2003年国资委的成立和《企业国有资产监督管理暂行条例》的颁布，明确了国资委的地位和职能，即代表国务院对所出资企业履行出资人职能，对其接受委托的国有资产进行监督和管理。根据《公司法》规定，对企业财务预算、财务决算和利润分配的审定，是出资人的重要的职责。国有资本经营预算作为出资人财务预算的编制和执行的问题，与《预算法》的规定发生了冲突。法律的相互对冲，直接导致预算编制主体的争议。这一争论显然短期内不会结束。

　　谁主导编制国有资本预算就将主导国资收益权？

　　前不久李荣融公开阐述了他所期望的目标：“比建立国资经营预算更重要的是规范使用，收上来怎么用更重要。预算的责任很明确，就是搞好国有企业、国有经济布局结构的战略性调整、国有资产保值增值，以及增强自主创新能力。这四点就是用钱的方向。”

　　他的话就像一颗引爆的炸弹，使财政部与国资委分歧的焦点即收益的使用方向问题露出水面。其核心问题是，国有资产收益的主体是国有企业还是全体人民？财政部最不愿意看到的情形有可能发生：国有资本预算将独立于公共财政预算、社保基金预算的框架之外。着与财政部原来所设想的使用方向大相径庭---国有资本收益的一部分用来弥补因支付各项改革成本而形成的公共财政缺口、社保基金刚性预算的约束。

　　胡鞍钢认为：“财政部就是代表国家对三大预算进行收支平衡的管理；改革的基本方向不是要分解或者肢解中央财政，而是要保证中央财政的统一性、权威性、规范性，而国资委的职责是代表国家行使出资人职责，履行国务院所规定的职能，而不是成为第二个财政部”。

　　世界银行北京代表处经济学家张春霖认为，“理想的办法是国资委扮演所有者代表去收钱，全部缴到财政预算，国资委所需要的开支由财政部拨付，国资委作为中央财政的一个预算单位，无论是希望做什么，包括行政管理开支、国有企业的投资或者是重组，国有企业改革成本，都是国家的开支，完全可以也应该由财政部在总预算的盘子中给予安排，作为整个预算的一部分请全国人大审批。这个程序是最理想的。”

　　国资委之所以争取制定预算方案的主动权，也有自己的原因。一位国资工作人员坦言：“过去，在国有资产出资人不到位的情况下，财政等多个职能部门对国有企业行使政府管理职能，将国有资产经营收益作为财政收入的组成部分纳入国库，对国有企业的支出也由财政预算统一安排。在新的国有资产管理体制下，如果一方面仍将国有资本经营的增量(税后利润)和存量变现(产权转让)收入上缴国库，另一方面如果未来财政不能再对国有企业直接投入，不仅国有企业发展没有资金，国资委调控也将没有资金来源。那么，国资委承担的保值增值任务将何以完成？”一些国资系统的官员认为，现行财政制度、办法的调整滞后于国有资产管理体制改革，国有资本收益管理制度面临与现行财政体制协调的不确定性。

　　在假设公共治理机制不是非常完善的情况下，张春霖描绘有可能会出现两幅图景：第一，如果一分钱不留都交给财政部，国资委是否还有收缴利润的积极性？第二，也不能假定财政部作预算时就能够百分百地考虑国资委企业改革的需要和支出渠道畅通。

　　正是基于这两个考虑，张春霖提出了“部分留成”的方案。他说：“如果这两个问题都是存在的，次优的办法就是给国资委一定的激励机制---部分留成。但是这个次优方案背后的假定是，无论国资委还是财政部的工作都不是完满的”。

　　对张春霖提出的“部分留成”的建议，文宗瑜认为讨论这个问题没有意义，“作为政府职能部门本身就要履行政府的职责，如果因为不能掌控利益就没有积极性，从道理说不通”。他认为，如果在一个年度预算中，连所管的160多家企业在未来会出现什么问题都意识不到，国资委的职能行使就是失败的。机动预算中有应付各种危机出现的项目列支，比如平抑油价，或者应对SARS等。“实际上这正是对国资委提出了政府管理职能的更高要求，而不是部门权力可以解决的”，文宗瑜针锋相对地说。

　　他强调，无论管理的内容方式如何发展变化，有一点可以肯定，那就是中国不会重蹈覆辙，重新人为地打造一个类似计划经济时期的“婆婆＋老板”式的超级低效的权力部门。

　　没有席位的“东家”：

　　谁来听听公众的主张？

　　由于信息是缺乏和不透明的，在讨论国有资产利润分配中，不仅利益相关者没有座椅，公众更是被拒之门外。

　　涉及如何分配国有资产利润的问题，某种意义上就是全国13亿人口的预算，是否应该有尽可能多的部门和民众的参与？这样一个预算是不是仅仅是国有资产管理部门的事情？或者是财政部的事情？

　　从协调部门利益的角度看，按照我国现有政府管理体制，从国有资本预算收益和划拨所涉及到的部门有多家，比如，国有资本本身就是财政拨款形成的，现有财政体系框架内，国家发展与改革委员会、财政部都从公共财政的角度在和企业发生资金关系，财政和社保、劳动部门之间也在发生资金关系。从权力制衡、相互监督的机制角度，还要有审计部门负责审计，最终的权力是代表全国人民的全国人大。显然，国家发改委、社保基金和劳动社会保障部、审计署和全国人大至少目前是被排除在外的。

　　“目前我国的社保基金资金和养老金缺口均达万亿以上，这么大的缺口，即使确定由国有资本收益支付的前提下，也必然要涉及到支付多少、支付规模和标准、支付时限等系列问题，这些问题仅靠某一个部门来决定显然是不现实的”。专家们倾向的意见是，当前应该考虑设立一个超越部门的机构，行使方案制定的调控权、协调权，以保证财政、社保、国资部门在国有资本预算编制中的沟通与协商。

　　值得注意的是，即便这些部门未来会加入其中，但是唯独少谁？广大民众。2005年国务院关于《国务院工作规则》的通知明确规定，国务院及各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，健全重大决策的规则和程序，实行依法决策、科学决策和民主决策。国务院要求“各部门提请国务院讨论决定的重大决策建议，必须经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析；涉及相关部门的，应充分协商；涉及地方的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议”。国有资产收益的分配和使用，必须要有全国人民的参与。这一关系被张春霖称之为“东家”(全国人民)和“管家”(国务院国资委、财政部)的关系。

　　在中国，关于决策的科学化、民主化、制度化，国务院早已经做出榜样，温总理多次在重大决策前倾听专家、公众意见。正在制定的“十一五”规划，国家发改委不仅建立了由37个来自不同的“十一五”规划专家委员会，共召开了四次会议；还在网站上建立“公众建言献策”专栏，在两个多月的时间里，点击率有48万人次之多。

　　张春霖针对目前的方案制定方式对记者说：“究竟哪种方式更好，最后应该是全国人民的决策。要看大家愿意怎么花这个钱。是用在义务教育？还是公共卫生？或是充填养老账户？还是神州7号？还是补贴下岗工人？还是人人一份领取红利？应该尊重人民的选择。人民怎么选择？要通过一系列制度建设，而预算编制程序和全国人大对预算的审批都是其组成部分”。“决策权是人民的，但必须通过一种制度来实施，现有的制度不完善需要改革，这是中心问题”。

　　改革20多年来，人们越来越强烈地感到，所有公共政策的制定信息应该尽可能透明，各类方案在形成、制定、实施的过程中应该不断地披露信息，使得利益相关者能够了解信息，也能够形成自己的预期。无论是大的改革方案，以至到小的改革方案，披露信息十分重要。从这个意义上看，透明是改革的主要原则。

　　结束语：围绕《国有资本经营预算》制定的博弈，也间接或直接地反映出政府不同部门的职能既清晰又不清晰，特别是在有些由不同部门共同执行的职能领域，按规则博弈，而不是按权力大小博弈。在

中国经济转型的发展过程中，不仅要界定政府与市场的界限与关系、政府与国有企业的界限与关系，还要进一步界定不同部门对国有企业事务的不同职能行使的界限。要依据国务院对各部门政府职能的设定的基础上进一步细化，既要防止某些部门“越位”，也要防止某些部门“缺位”。只有职责清晰才能提高政府的效率，进而提升政府的执政能力。

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