完善公共财政体制与建设法治财政

　　□钟阳胜

　　财税工作历来是我们党十分重视的一项工作。毛泽东、邓小平、江泽民同志对做好财税工作都有过专门论述。进入新世纪新阶段，胡锦涛同志进一步指出，学习财税知识，认识财税运行规律，掌握财税政策工具，是各级领导干部适应社会主义市场经济发展的新形势，转变观念，转变工作方式，提高经济管理水平，增强驾驭经济全局本领的客观要求，也是提 高自身素质的迫切需要。这充分表明，做好财政工作对于提高党的执政能力、巩固党的执政地位具有重要的作用。我们应认真学习掌握财税知识，努力提高在新形势下依法理财的能力和财税管理的水平，不断完善公共财政体制，建设法治财政。

　　完善公共财政体制的重要性和紧迫性

　　适应社会主义市场经济发展的新形势，中央明确提出了推进财政管理体制改革、建立健全公共财政体制的目标和要求。在邓小平理论和“

三个代表”重要思想指导下，在省委、省政府的领导下，广东于1998年开始从多方面深化财政体制改革，通过完善分税制与政府间财政转移支付制度、创新财税管理机制、深化预算管理体制改革等措施，初步建立起公共财政体制的基本框架。但目前各地经济和财政发展不平衡的问题仍然较为突出，公共资源配置还不尽合理，城乡人民享受公共服务的权利、机会还不尽公平。不断完善公共财政体制仍是一个重要而紧迫的课题。

　　完善公共财政体制是贯彻落实科学发展观的具体体现。改革开放20多年来，广东经济社会发展取得了显著成就，但在多年持续高速增长的背后也累积了一些深层次矛盾和问题，如区域发展不平衡、社会事业发展相对滞后、经济快速增长对资源环境的压力加大等。解决这些矛盾和问题，要求我们树立和落实科学发展观，不断深化改革，完善公共财政体制，通过税收杠杆和财政支出结构调整，并结合执行国家的货币政策，鼓励产业结构调整，引导社会资源优化配置，调节市场供需总量基本平衡，保持市场稳定；通过调整社会分配关系，运用补助、贴息等财政措施，引导和调控资源向发展相对薄弱的区域和领域倾斜配置，促进经济社会又快又好发展。

　　完善公共财政体制是加强党的执政能力建设、夯实党执政的物质基础的重要保证。财政是“庶政之母”。古今中外的历史经验表明，有财才有政，财强政方固。建设强大而稳固的财政，是我们党提高执政能力的重要物质基础。实行公共财政改革以来，广东不断加大财政转移支付力度，扶持县域经济社会发展，大力支持基层政权建设，使“固本强基”工程得以顺利推进，基层政权更加稳固，党的执政基础进一步夯实。

　　完善公共财政体制是构建社会主义和谐社会的现实需要。当前，我国正处在改革发展的关键时期。近年来，我们在处理复杂的人民内部矛盾、开展社会治安综合治理、防范和化解金融风险、抗击非典和禽流感疫情等方面投入了巨大财力，取得了显著成效。今后应进一步建设强大的财政，完善公共财政体制，加大对社会事业发展、市场秩序维护、社会治安管理等的投入和支持，解决农民、城市流动人口和困难群众在教育、医疗、社保、公共福利等方面的问题，推动经济社会持续快速协调健康发展，保持社会稳定，维护社会公平，促进社会和谐。

　　完善公共财政体制是政府职能转变的必然要求。近年来，广东省政府在财政工作中积极调整优化财政支出结构，集中财力保运转、保重点，推动各级政府职能转变，如支持农业和农村经济发展、支持实施科教兴粤战略、支持实施可持续发展战略、支持构筑公共卫生体系、支持完善社会保障体系等，取得了明显成效，在一定程度上解决了政府的“缺位”、“越位”问题，并为建设法治政府打下了良好基础。今后，政府要担负起更加繁重的改革发展稳定的任务，就必须继续深化财政改革，加快建设完善的公共财政体制。

　　完善公共财政体制要坚持依法

理财

　　公共财政实质是市场经济财政，而市场经济又是法治经济。因此，公共财政收支活动的每个环节都应在法律框架内进行，依法理财是公共财政体制最基本的原则。这就是说，公共财政体制应以法律制度为基础，以运作规范、程序正当为要求，以财政行为依法依规为准则。

　　依法编制预算。预算反映一定时期政府依法行政，进行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的政策取向，必须依法编制。按照宪法和预算法的规定，对政府预算的要求是：真实、完整、统一，正确可靠，讲究时效，对社会公开。

　　依法审批预算。政府编制的预算必须经过同级人民代表大会审查批准才具有法律效力。超出同级人大审议通过的财政预算范围的支出特别是重大支出，政府临时作出后须报同级人大常委会审议批准，才能追加预算项目或调整预算支出，而不能由政府单独审批，更不能由行政领导个人决定。

　　依法执行预算。依法执行预算是依法理财的关键。在预算实施的过程中，有四个环节特别重要：一是预算收入的执行，即收入的组织。财税部门要把依法组织收入摆到工作首位，按照有关法律法规，及时、足额征收应征的预算收入，包括税和非税收入。任何地方、部门或领导个人都不得擅自越权减征、免征应征的预算收入，不得截留、占用或混库、挪用，也不得拖欠。二是预算支出的执行。必须根据经依法批准的预算安排，将各项支出适时、正确地拨付落实到用款部门和单位。三是预算执行的调整。因执行中情况的变化，可能会对预算进行调整，但这种调整必须依法进行，经过法定程序审查批准。四是预算执行中的分析检查。政府财政部门必须注重分析检查各项预算的收支情况，建立财政分析制度、财税联席会议制度和财政部门领导分工负责抓收入制度。

　　依法进行决算。决算是财政收支的终结。各级政府财政部门必须依法进行决算，决算结果须报本级人民政府审定后提请同级人大常委会审查批准，并以政府名义报上一级政府备案。政府各部门的决算须在规定时限内报同级政府财政部门审核。财政部门审核后发现有不符合法律法规规定的，应予以纠正。

　　依法进行预算监督。预算监督是依法理财的重要环节，贯穿于预算的编制、审议批准、执行审查和决算的全过程。各级人大及其常委会依法履行监督职权。政府及政府财政部门必须自觉接受同级人大及其常委会、上级人大及其常委会的预算监督。政府审计部门的审计是在政府行政首长领导下，代表政府或接受同级人大常委会的委托，对财政预算和执行预算情况进行监督。财政部门的会计审计主要对政府部门进行内部审计，有些项目必要时也可聘请社会中介机构协助审计。这些是相关部门的法定职权，任何单位都必须自觉接受、主动配合。

　　依法规范政府举债。根据预算法的规定，地方各级预算编制应量入为出，收支平衡，不列赤字。除了法律和国务院另有规定，地方政府不得发行政府债券，举债必须依法、合法。任何政府领导人都不能违反法律、规章和政策规定，不遵守法定程序，个人决定政府举债；也不得压政府部门进行变相举债，搞所谓“政绩工程”和“形象工程”。

　　努力建设法治财政，提高依法行政水平

　　建立完备的财政法律法规制度，构建法治财政的法律规范体系。国家已经制定颁布了预算法、会计法、审计法和相关实施条例、暂行办法，以及各种税法、会计准则等多层次的法律法规条例。同时，还有一批相关法律正在加紧修订、起草或进行立法研究。特别是行政许可法颁布实施以来，财政执法活动朝着有章可循、规范化、法制化的方向迈进了一大步。与此相适应，地方的财政立法工作和规章建立有必要进一步加强，以使适应全国和地方的多层次财政法律法规体系逐步建立并完善起来。

　　在全社会形成公共财政法治精神，营造良好的社会氛围。法治精神是法治社会的文化价值观念，是法律制度内化为人们思想观念的一种价值取向，是法制成为经济社会行为准则并被自觉遵守的思想基础。建设法治财政，要求把依法治税理财的意识普及到全社会，从政府行政首长到每个

公务员、从社会经济组织到每个社会成员都树立公共财政是法治财政的意识，树立自觉的纳税意识、财政预算监督意识以及人人平等分享政府公共服务的权利意识。

　　建立健全依法治税理财的组织架构，构建法治财政的组织保障体系。治税理财的组织架构包括立法、执法、行政、监督等机构，总的来说是健全的，问题在于相互制衡不够，机构职能衔接不紧。特别是行政执行机构彼此配合不主动、不密切，再加上政府机构仍带有计划经济既高度集中又部门分割的痕迹，不少部门工作环节存在着有法不依或违法不究的空隙。这种状况使公共财政的职能不能充分发挥，甚至使公共财政由政府财政变成部门财政而被肢解，造成政府财政不完整，使一部分财政资金的收支脱离法律法规的约束，不能真正用到公共服务领域。这就亟须深化改革，进一步完善组织架构，以形成法治财政的组织保障体系。

　　进一步推进政府行政体制改革和职能转变，构建法治财政的体制保障体系。公共财政必须履行政府公共服务职能。但由于有些政府部门把职能分工变成了职能分割，并形成了部门分割的利益驱动机制，造成部分政府财政资金包括资产和资源由部门甚至领导人个人垄断，使用方向和范围不受预算约束。按照公共财政和法治财政的要求，财政只能是政府财政，财政资金的收付都必须一个口进出，实行财政国库集中收付。建立完善的公共财政体制，要求进一步推进政府行政体制改革和职能转变，增强公共财政的公共性和完整性。

　　建立健全财政资金收支活动全过程的法定程序，构建法治财政运行的程序规范体系。职权法定、程序正当、诚实守信、权责统一是建设法治政府和依法行政的基本要求，也是建设法治财政的基本要求。建设法治财政的核心和根本，是使公共财政为党依法执政，为政府在党的领导下依法行政、实现政府法定职能和工作目标服务。这就要求把财政资金的收支置于政府的依法管理之中，限定在法律范围之内，决不允许任何个人滥用职权肢解和浪费财政资金，坚决杜绝以权压法、以情代法的现象。

　　建设一支政治坚定、善于依法理财的干部队伍，构建法治财政的人才支撑体系。建设法治财政，要求财税干部队伍必须政治坚定、业务精通、作风优良、纪律严明，能够自觉坚持法治财政的理财原则。按照法治财政的本质要求和解决理财实践问题的需要，财税干部必须做到六个坚持，即坚持依法理财、坚持规范理财、坚持为民理财、坚持民主理财、坚持高效理财、坚持廉洁理财。(作者为中共广东省委常委、常务副省长)

　　更多精彩评论，更多传媒视点，更多传媒人风采，尽在新浪财经新评谈栏目，欢迎访问新浪财经新评谈栏目。