看不懂的预算应拒绝批准

　　上海证券报 陈军华

　　审查和批准财政预算并监督其执行情况，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。但是，对于目前的预算报告，许多代表连报告都看不懂，更谈不上监督。这已经是延续了多年的顽疾。

　　目前，预算报告存在三大弊病:

　　一是预算过于笼统，如同"天书"，内行看不明白，外行看不懂。预算看不懂，并非预算有多专业，关键在于预算的编制过于粗略，交给人大代表审议的财政预算(草案)，仅含有十几个收支大类预决算数字，及大量文字说明，而不是财政预算的全部收支数据指标，对于许多具体的支出语焉不详。

　　这类预算报告，莫说是

人大代表，即便专业人士，也常常一头雾水。1999年12月，全国人大常委会就作出《关于加强中央预算审查监督的决定》，要求加强和改善预算编制工作，细化预算，其后，在全国逐步开展试点，但迄今效果有限。

　　二是预算报告送交时间太迟。据新华社报道，在吉林省人大不久前召开的一次座谈会上，人大代表们反映最集中的问题就是如何审查财政预算报告。代表们反映，多数地方最多是提前几天将预算报告送来，会前来不及初审，只好把预算草案直接提交给代表大会审议。

　　三是预算报告中，没用的东西太多，鱼目混珠。预算报告能否让人看得懂，不在于它有多厚，而在于有用的东西有多少。有些地方的预算，避实就虚，该细化的部分粗枝大叶，敷衍了事。不必要详细阐述的，却罗里罗嗦，洋洋洒洒。像这样的预算报告，纯粹是为了"消耗"时间，人大代表哪里有时间看完?

　　其实，想把预算报告写得明白一些，清楚一些，具体一些，并非什么难事。但是，一旦清清楚楚，详详细细，人大代表就可以行使权力，将一部分不必要的开支给去除，而这恰是一些政府最不愿意看到的结果。因而，预算报告的顽疾，很大程度上，可以说含有"故意"的成分。

　　问题是，这样残缺的预算，为何能够一再得以通过呢?倘若人大拒绝对这样的预算放行，各级政府还敢如此持久地"忽悠"吗?

　　根据我国法律规定，人大有权拒绝批准地方政府送交的不合格预算，而不是对看不懂弄不清的预算报告，匆匆提请批准，再例行公事般地投上那"神圣"的一票，匆匆地行使完自己的权力。

　　一方面，连续多年一再抱怨预算报告含糊其辞，不具体不明晰；一方面，又不对这种"忽悠"做法还以颜色，不正是预算报告一再成"天书"的症结所在吗?

　　预算报告常常看不懂的另一个原因是，预算编制缺少透明度，有关部门和人员在资金分配和使用上的自由裁量权过大，暗箱操作太多。在"一把手"说了算的大环境下，这种情况非常普遍。

　　政府的收入虽然来自纳税人，纳税人理应知道这些钱该怎么花，但是，由于透明度不够，公众难以对政府开支实施监督，预算如何编制，资金用于了何处，公众缺少话语权，这为暗箱操作提供了条件。而且，目前的财政资金使用权过于集中在各级政府手中，在监督体系未能完善的情况下，很容易出现政府一手包办的情况。为了避免一些不当支出被人大代表发现，他们很容易选择在预算报告上做手脚，糊弄人大代表。

　　预算成"天书"的另一个症结在于，目前，我国政府预算的编制、执行的主体都是同一个部门即

财政部门，出于"安全"的考虑，财政部门本身对于预算的透明也缺少积极性。而在国外，预算的编制和执行是分离的。比如，美国政府的预算并非由财政部编制，而是由总统办公室预算委员会编制，完成后再提交美国国会预算委员会审批，经国会批准后的政府预算，交由财政部执行。如此，预算和执行分离，如果预算含糊其辞，国会不会批准，执行者也不会答应。

　　预算的审议既是批准的前提，又是监督的重要形式。人大应该拒绝批准看不懂的预算报告，将"天书"退回各级政府部门重新编制，何时合格何时放行。如此，看不懂的预算报告也不会长达数年困扰人大代表了。

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