灾害管理：我们还缺什么

　　文/汤爱平

　　如果我们不加强减灾立法以健全管理机制、提高管理效益，那么我们将缺乏减灾科研成果的交流平台、缺乏对研究成果应用和管理的有效机制；缺乏社会的救灾积极性；缺乏可以减轻国家财政负担的融资渠道，我们离灾害管理要多远有多远。

　　随着人类不断扩展自身活动空间，更多新型的灾害事件也相伴而来。可以说，灾害已成为人类可持续发展的重要威胁。2000年至今，全球灾害事件的频率和造成的损失呈逐年上升趋势，中国每年因自然灾害和人为灾害而伤亡的人员达百万，经济损失6500亿人民币，占中国GDP的6%。2004年，中国发生各类灾害事件561万起，21万人死亡、175万人受伤，直接经济损失4550亿人民币。

　　W·尼克·卡特在《灾害管理手册》中称，灾害管理是试图通过对灾害事件进行系统的观测和分析，改善有关灾害防御、减轻、准备、预警、响应和恢复政策的一门应用科学，其主要目的是利用科学的方法和合理的手段来调度或整合社会资源来降低人类面临的灾害风险并减少生命、财产和经济的损失。以上定义说明了灾害管理需要一整套制度体系，这套制度必须建立在对灾害事件本身规律进行探索、对灾害防治的实践方法进行研究的基础之上。

　　信息共享的研究体制

　　灾害管理，首先要认识灾害规律，而认识的程度取决于科研水平和与之相配套的体制和政策。适合灾害机理研究的科研体制和政策将有利于灾害规律的揭示。

　　自然灾害不间断地侵袭迫使人类与之进行不懈的抗争。抗争推动灾害研究不断进步。一般性的防治措施研究发展到系统、全面地研究灾害的发生、发展、演变的规律性；单个抗灾防灾工程的建立演变成综合的立体的防治工程建设。与灾害的斗争丰富了人类对灾害的认识。种类繁多的灾害造就了不同的研究领域，形成了相应的科研体制。从各国灾害研究的机构设立来看，单一学科科研体制比较完备，研究深度也相对较大。这种研究体制在灾害科研的初期是比较有利的，也是必然的。但是，研究成果在防治该类灾害的同时，却常常带来全局意义上的负面效果。

　　科学技术是减轻灾害的第一要素。深刻揭示成灾机制的科研活动需要新技术和新政策的支持。在当今的灾害管理研究中，制订高新技术在防灾减灾事业中的应用政策和技术规范，有利于鼓励和确保高新技术在防灾减灾实践中的应用，有利于推动这些科技成果的共享。如果灾害科研体制设置得不合理，就会导致不同灾种的科研成果数据结构不统一，同一灾害数据，也会有多种数据格式，造成信息交流和成果共享方面的重重困难。

　　1979年，美国成立了联邦紧急事务管理局(FEMA)，统管全国的灾害科研和防救工作，灾害科研成果统一由FEMA来管理。这种体制消除了行业间的交流障碍，使科研成果能在实践中发挥最大效能。我国的灾害研究一般都归属于相应的行业主管部门，不同灾种研究机构间的信息交流比较少，造成了项目的重复，科技信息应用不广泛等诸多弊病，而且各部门的运作方式有较大的差异，几乎不可能以一致的形式进行管理。建立一套科学的科研体制是当务之急。

　　协同作战的管理政策

　　一个国家要想确保防灾减灾措施实施到位，必须有一套适合国情、适合未来发展趋势的灾害管理政策，否则就会导致资源的不合理分配。科学的灾害管理政策应该是有利于灾害管理科学的理论研究与实际应用紧密结合的政策；应该能够正确评估灾害威胁，并在此基础上合理分配防灾减灾资源；应该可以作为各组织、各机构进行有效分工与合作的依据；应该实现权责明确的目标。我国减灾防灾措施的制定遵循“主要由各级地方政府制订，由国务院和有关部门批准”的原则。在这种原则指导下，由于管理水平低下和个人自扫门前雪，再加上缺乏必要的监督机制，一些防灾、减灾措施难以顺利实现；一些防灾、减灾设施无法正常使用。保护水土流失的森林被过度无计划的砍伐、防洪堤被人为破坏、防洪泄洪道被堵塞或变成垃圾场、地震监测点被损毁、一些城市不按规定制订相应的防灾减灾规划或不遵守既定的防灾减灾规划却无问责机制……在面临时空叠加的群发灾难时，只能各管一段，很难协调作战。

　　权责明确的管理机制

　　进行灾害管理机制设计的目标在于确保合理配置资源、最大限度地调动人类的减灾积极性、充分发挥和利用人类减灾能力。灾害管理机构安排科学，还可以保证灾害评估既快又准，减少弄虚作假夸大损失以争取财政补贴的可能，提高机构防灾意识和资金使用效率，利于国家财政负担的减轻和补偿的及时到位。

　　我国的灾害管理组织体制遵循从国家到地方、从部委到下级单位或直属企业模式。中央政府是处理灾害的负责单位，各级政府机构组构成灾害管理的组织体制骨架。这种体制多次在重大灾害的防治与救助工作中发挥出作用，取得了一定成果。但经近五十年的实践检验，也暴露出了一些弊端：层状并行结构表现出很大的松散性，机构设置重叠造成职责分工不清，在抗灾救灾行动不易协调。

　　在美国，涉及灾害的一切问题的法定责权被授予地方、州、和联邦各级政府的相应机构，州一级政府是主要的责权层，通过专门的授权向其所属的各城市分权。这样就形成了一种层状网络结构。与我国的灾害管理组织形式相比，美国式管理网络有更大的自由度，州政府可以在充分认识本州的灾害情况的基础上制订适用的灾害管理体制和组织形式。

　　综合系统的减灾计划

　　我们无法预测与避免所有灾害，所以我们必须制订出一系列减灾的应急计划以减轻损失。科学技术的迅猛发展为灾害应急计划的制订和实施提供了有利的条件，而利用这些条件制定出合理的应急计划、实施己有的应急预案，是现代灾害管理的重点内容。

　　由于灾害的复杂性，人类科技水平的局限性等主客观因素，彻底消灭灾害是不可能的事，采取综合减灾措施是无奈之举也是明智之举。根据灾害发生、发展规律，可将综合减灾措施划分为二类，即灾前措施、灾后措施。谢礼立总结各国防灾减灾经验，将二类措施高度概括为灾前4个“P”或4个“预”(plan-计划、预想，Prediction-预测、预报，Prevention-预防Pre-warning-预警)和灾后的4个“R”(Rescue-救难，Relief-救济，Resettlement-安置，Reconstruction-重建)。从灾害管理的角度看，这样的划分有如下四种好处：充分反应了灾害的发生，发展规律；突出了各阶段的工作重点；便于不同职业和层次人员有效地实施；提高民众的减灾意识。

　　由于灾害发生尚不能准确预报，灾前的投入有可能因无灾而浪费，这往往导致预防投入不足。灾后措施针对性较强，投资强度大、迅速，同时，灾后应急反应减灾效果好，是目前人类减轻灾害的主要手段。因而，应急反应成为灾害管理中的核心内容是理所当然的。综合减灾措施的制订和实施亦是一项复杂的系统工程。不同灾种需要不同的措施，对同一灾种不同地区的有效措施也不会相同。实施措施不仅与地区的自然环境有关，而且还与地区的政治、文化、经济状况有关。制定合适的减灾措施和保证其成功实施也是灾害管理的重要内容。

　　吸纳民间资金的融资政策

　　政府是抗灾救灾的指挥主体，在灾害的防治、抗救工作中要耗费大量的资源。如果单纯依靠政府出资救灾，将会造成各级财政负担过重。制定防灾减灾事业中融资政策是解决这个矛盾的有效工具。将保险机制引入灾害管理中是减灾科学发展的必然结果。国际上的灾害保险通常做法是：政府对承担灾害保险的公司和灾害再保险公司进行再保险，确保超过保险公司所能承受额度之外的金额由政府在一定的范围内支付；引进国际保险公司独立承保或联合承保，联合国际力量来共同抵抗灾害；国内一些保险公司联合承保。我国的灾害保险制度还没有真正建立起来，对灾害的保险合同包含在保险公司的企业、家庭财产等险种当中。鉴于近些年来保险在减灾抗灾方面的显著成就，我国也开始了地震保险的研究。灾害保险的体制和灾害保险的外部环境是两个重要研究课题。灾害保险不同于一般的险种，具有高风险性。灾害是小概率事件，一旦发生，损失却是巨大的。建立合理的保险体制，是确保灾害保险顺利进行的基础。依作者之见，我国的灾害保险也应该作为一项专门的保险业务或项目来开展。现今将灾害保险附于财产保险中也是有许多弊病的，其中最明显的是因我国目前国民的灾害保险的意识低，受计划经济的观念束缚，一味依赖政府和慈善机构的救济，投保率低。灾害认识符合大数法则，即需要进行大量的长期的观测和统计，而保险学是研究经营风险的一门学科，保险经营是以单年度为核算单位，运用的灾害的数据一般只统计3—5年的损失数据，这短时间内的数据不足以反映灾害的损失规律的。灾害的时间不平稳性也破坏了保险经营的连续性。因此，对灾害保险应有一种宽松的外部环境。捐赠在国外已经成为救灾资金的另一重要来源，由于有相应的政策和法规支持，捐赠资金的使用能得到保证，而在我国，这方面几乎是空白。

　　如果我们不加强减灾立法以健全管理机制、提高管理效益，那么我们将缺乏减灾科技成果的交流平台、缺乏促进研究成果应用和管理的有效机制；缺乏社会的救灾积极性；缺乏可以减轻国家财政负担的融资渠道，我们离灾害管理要多远有多远。

　　汤爱平 哈尔滨建筑大学土木工程博士后流动站流动。主要从事地震工程、岩土工程、减灾工程、地理信息系统等方面的研究。

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