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文 / 黄小虎
解决土地问题，难度相当大，必须从总体上来调整。不但要从土地制度本身去调整，还要从财政的角度、税收的角度来调整。
土地制度上的改革，这里提出几点：一个就是土地管理法。从名称上可以看出来，
土地管理法是规定政府对土地如何进行管理的法律，但是，却包括了征地的内容。征地是把你的地变成我的地，把集体的地变成国家的，这不应该是土地管理法规定的内容。土地管理法的调节范围应当是不管土地财产权的主体是谁，私人、集体、企业、国家单位，都应服从政府来按统一规则管。现在把征地纳入管理行为，反映了政府在土地问题上，既是裁判员，又是运动员。这里面一个更深层次的问题是一级土地市场是否应该由政府来垄断。国家垄断城市的一级土地市场是可以的，但是国家垄断不等于政府垄断，国家可以委托有关组织、机构垄断经营土地，而政府则主要是管理。管理的职能和所有的职能分开，才能形成一种制约机制。
另外一个问题就是国家对土地一级市场的垄断要垄断到什么程度？是否可以把农民的利益也统统垄断到手里？法律规定，城市土地属国家所有，随着城市化的发展，城市规模不断扩大，把农民的土地变成国家的，然后再来垄断，从宪法的角度来看，还说得过去。但是，不允许城市以外的农民的建设用地进入市场，不允许农民出让、出租，这在道理上就讲不通了。在这个问题上应当有所突破。有人主张，城市土地也应该保留集体所有权，其实也不是不可以，但涉及修宪，涉及设计与实施财产税等，难度比较大。在不突破宪法的前提下推进，可能现实一些。所以，我主张城市的土地仍由国家来主导，但国家不等同于政府；城市以外的农村建设用地市场应该放开。这样做会不会使农村和城市的土地一级市场互相干扰？我认为影响不能说一点没有，但是不会太大，因为这是两个区域的发展的问题。
第三个问题就是有一个前提必须保留，那就是政府对土地用途的管制还是必需的，因为现在耕地的占用实在是太多了。这一条世界各国的政府都是要管的。当然如何管则是一个需要进一步深入分析的问题。
黄小虎 中国土地学会副理事长兼秘书长，中国土地勘测规划院党委书记，研究员
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