如何吃好蛋糕的预算改革

　　文 / 马蔡琛

　　20世纪90年代中后期以来，中国财政管理体制改革由以收入为核心的制度安排，向以支出为重点的政府预算管理改革转型，并非仅仅是一个历史事件，而是具有深刻的时代背景的。

　　我国经济体制改革是从分配领域入手的，以财政上的减收、增支为代价，来调动各方面的改革积极性，并为各项改革举措的出台创造条件。在改革历程中，财政改革一直在整体改革中扮演“突击队”的角色，为整体改革的稳步推进“铺路搭桥”。然而，在1994年以前，公共预算问题始终未能引起各界足够的关注。

　　中国当前的公共预算管理改革，呈现出中央政府主导和地方政府自发创新并存的特点，在七年来的进程中，从具体的预算编制方法到预算管理模式，从预算编制周期到预算执行与监督等诸多方面，各地都进行了不同程度的探索与改革。由于中国正处于社会经济转型时期，在制度变迁的演进中，各种制度缺失以及制度移植的环境差异，导致地方预算管理距离取得更大的成功，仍旧面临着某些需要跨越的重要“关卡”。

　　其原因在于，20世纪80年代以来，我国中央与地方财政分配关系长期处于不断变化中，中央与地方政府的注意力，主要集中在彼此利益分配的多重博弈上。在尚不很清晰属于自身的“预算盘子”将会如何变化的时候，自然也难以期望各级政府会就自身“

蛋糕”的“具体吃法”(也就是加强本级预算管理的改革)倾注足够的“热情”。当1994年的分税制财政体制改革，大体界定了各级政府的财权划分之后，作为如何“吃好蛋糕”的预算改革，才有可能提上议事日程。

　　就地方政府财政预算行为的制度变迁而言，在改革次序“孰先孰后”的问题上，大体呈现出这样几个特点：

　　第一，在政府治理的纵向层级上，具有地方先行的“倒逼机制”的特点。当前的预算改革，首先是由以河北、广东、天津等为代表的地方政府率先推动的。地方预算管理制度创新的成功经验，构成了当前中国预算管理所特有的“中间扩散型”制度变迁方式。如果从整个政府治理模式的视角，考察地方政府预算管理创新意识的现实意义，地方政府改革积极性的调动，对于中国政府公共治理结构的长期演进趋势所产生的影响将是非常深远的。

　　第二，在总体治理结构与局部具体操作上，更加侧重于技术路线上的规则与程序改革，缺乏对整体治理结构的综合考量。结合中国预算管理的现实，在改革之初相对薄弱的管理基础上，以渐进的方式，重点解决诸如部门预算编制流程、国库收付制度操作规程等程序层面的问题，自然是符合国情的现实选择。然而，当技术层面的改革基本完成之后，适时引向更深层次的运行机制改革，似乎是改革取得成功必须跨越的“藩篱”。

　　不得不承认的是，地方预算改革似乎存在着一种倾向，那就是如果预算程序是合理的，其结果也将是正确的。然而，近20年来，某些发展中国家引进了国际组织推荐的标准预算方法与规则，却未能取得满意的效果。这恰恰说明，单纯依靠良好的预算程序，仍旧可能会产生不良的预算结果。近年来，财政收支

审计中所暴露的预算管理中屡屡反复发作的种种“顽疾”，也与这种过于强调技术路线，而忽视整体治理结构转型的改革路径不无关系。

　　第三，在改革突破口的选择上，大体延用了“先易后难”的逐次推进方式，增大了后期改革进一步逻辑展开的难度。这一轮预算改革，是从部门预算、国库改革和政府采购等领域展开的，而作为基础性工作的“政府收支分类改革”，却由于种种原因未能适时出台。而政府收支分类改革，恰恰是预算管理变革的基础性技术支撑平台。

　　通过以上分析，不难得出这样的结论：在财政改革攻坚阶段，改革次序“孰先孰后”的问题，再一次呈现在地方政府公共管理改革面前。我想在尝试回答这一时代命题的时候，需要做的事情大致有这样几件：

　　一是，在理论创新上，逐步改变预算管理研究在国内财政学研究中的边缘化地位，重新构建以公共预算为核心的转型期公共财政理论体系。

　　二是，尝试改进由

财政部门“单兵推进”预算改革的格局，构建具有“纵深体系”的共同治理结构；在继续鼓励地方预算管理制度创新的基础上，适时推进整体政府治理转型的配套改革。

　　三是，按照正确的顺序推进“三部曲”的预算规范化进程。

　　首先，全面推广人大代表政府预解读的知识普及，提升立法监督机构的预算管理权威；其次，在人大系统内部，建立预算审议专家咨询机构，由具有丰富经验的预算管理专家和学者协助人大代表审查政府预算；最后，尝试推行政府预算报告的分部门表决制度，全面提升政府预算的规范化和法治化水平。

　　根据近来了解的情况，有些地方政府在预算审议过程中，已然引入了分部门表决的初步模式。但在实际操作中，却往往由于代表和委员的意见分歧，致使预算草案审议过程难以按时完成。其实，所谓“三部曲”式的预算规范化进程，是具有其内在逻辑顺序的，只有大体完成了人大代表的预算知识普及和预算管理专家咨询机构的建设，才有可能推进预算法案的分部门表决制度。

　　马蔡琛 中国社会科学院 财政与贸易经济研究所 副研究员

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