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文 / 安体富
当前我国财政体制中的一个突出问题，是基层财政相当困难。基层财政是指县、乡两级政府财政，其困难突出表现在收不抵支，赤字大，债务负担重，提供的公共产品和服务严重不足。造成基层财政困难的原因主要有以下几个方面：
一、县乡政府的财权与事权不相匹配。目前我国各级政府之间的职责划分不清，不规范，即事权不清，在此情况下，各级政府间事权层层下放，而财权却层层上收。目前基层政府的财政支出责任不断增加，包括义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济、支农支出等支出大都由基层财政负担，例如，据调查，我国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省负担11%，中央财政负担不足2%，又如，预算内公共卫生支出的55%～60%由县乡财政负担。而在许多国家，这些基本公共服务大多由中央和省级财政负担。另一方面，从财权来看，基层政府没有税收立法权，没有举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，使其掌控的收入极其有限，据统计，目前拥有占全国人口70%以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20%左右。可见，财权与事权的不匹配是基层财政困难的根本原因。
二、政府和财政的级次过多。根据宪法规定，我国实行五级政府体制，即中央、省(自治区、直辖市)、市(自治州)、县、乡镇等五级。相应地，财政体制也实行这样的五级体制。按理说，每一级财政都应该有自已的主体税种，以保证其有稳定的收入来源。但目前我国的主要税种不多，建立五级分税分级财政相当困难。这样的多级体制，在国外也很少见。另外，过多的政府级次还会造成机构重叠，人员臃肿，既增加了提供公共产品和服务的成本，又影响其效率。
三、地方税收体系不健全。分级财政体制是以分税制为基础的，目前我国的税种虽然也分中央税、地方税和共享税，但地方税种都比较小，收入不稳定，更主要的是地方没有税收立法权，缺少主体税种，特别是县乡财政没有主体税种，没有形成完整的地方税收体系，这使得基层财政的收入来源缺乏保证，取消农业税后这一问题更加突出。
四、转移支付不足。在实行分税制的国家，并不一定要求地方政府用自已组织的收入弥补其支出，通常是中央和上一级财政的收入大于支出，地方或下级财政的支出大于收入，其差额由中央和上级财政通过转移支付的形式予以弥补。目前我国的问题是，转移支付的形式很多，其中用于均等化的一般转移支付总量偏小，而占比重较大的专项补助很不规范，人为操作因素较大，起不到均衡地区间政府财力差距的作用。
根据上面对县乡财政困难原因的分析，解决这一问题的根本途径是合理界定各级政府的职能范围，明确规定各级政府在提供义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济、支农、基础设施和交通通讯等公共产品和服务方面的职责，并通过法律制度固定下来，使得基层政府的财权与事权相匹配。此外，应积极推进政府财政级次改革，试行“乡财县管”和“省直管县”；完善地方税收体系，适当赋予地方政府一定的税收立法权；改革转移支付制度，转移支付制度改革的目标是实现公共服务的均等化，并使之成为地方政府的稳定的资金来源。
安体富：中国人民大学财政金融系系主任，教授，博士生导师
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