夹缝中的管委会

　　文/李丹阳

　　据有关部门2003年的统计，当时全国的6015个开发区中，只有1818个经国务院和省政府批准。各类开发区规划面积3.6万平方公里，超过了现有城镇建设用的总量。全国省级以上900余家开发区“圈地”不开发，3000万亩规划用地开发不到一成四。截至2002年底，全国累计收取土地出让金7300亿元。一些市、县的土地出让金收入已经占到当地财政收入的35%， 有的竟然高达60%。

　　美国学者安纳利·萨克森宁在其所著的《地区优势：硅谷和128公路地区的文化与竞争》一书中明确指出，决定一个地区高新技术产业发展状况的主要因素，不在于新技术发明的多少，而在于它的制度安排、社会环境和文化氛围等是否有利于发挥专业技术人员的积极性和创造性。

　　事实上，在最新一轮宏观调控之前，与

中国经济的发展过程相伴随，中央政府每隔数年都会对各类开发区展开清理整顿。然而，面对中央政府的高压政策，开发区热却始终高烧不退，其背后的原因值得所有关注中国经济发展的人们深思。

　　开发区管委会是世界上开发区通行的一种开发区治理机构。因而，要探讨开发区管委会，必须首先简单回顾一下开发区的发展历程。

　　开发区的历史

　　一般来说，各国的开发区包括早期建立的出口加工区、自由贸易区，以及后来逐渐出现的经济技术开发区、高新技术产业区、保税区等类型。1947年，爱尔兰为了促进出口贸易和工业化发展，在香农首创自由贸易区，成为现代开发区的先行者。在亚洲，最早兴办开发区的是我国台湾地区。经过近十年的酝酿，1966年台湾正式成立了高雄出口加工区。其后，又增设了新竹工业园以及位于楠梓和台中的出口加工区。1970到1980年代，以韩国、马来西亚、菲律宾、新加坡等国为代表的东亚各国兴起一股开办出口加工区和自由贸易区的潮流。事实证明，兴办开发区对上述国家和地区获取外国资本、挤进国际产业链，进而实现经济腾飞起到了极端重要的作用。

　　这些世界范围内的开发区热潮，尤其是东亚各国和地区通过兴办开发区获得国际资本，有力推动本国经济发展的成功经验，深深地吸引了我国的高层决策者。因此，改革开放之初，我国于1979年兴办了深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，1984年又批准了14个沿海开放城市。可以认为，这是我国开发区建设历史的开端，也是开发区管委会诞生之时。其中，以袁庚为首的深圳蛇口工业区管委会是先驱者们中最具特色的，他们当时的创业精神、管理理念即便在今日来看也不乏借鉴意义。

　　到2002年末，国务院已先后批准了53个国家级高新技术产业开发区，52个国家级经济技术开发区，省级、市级的开发区上百家，加上县、区级的开发区总数已逾4000多个。

　　三种管委会体制及争论

　　经过20余年的发展，根据不同地区、不同发展需要的具体情况，我国开发区的管委会形式存在着多种形式。然而，如果按照管委会的职能与作用来划分，可以发现，我国开发区的管委会体制主要有以下三种类型。

　　准政府的管委会体制

　　这种类型延续了开发区建立以来的形制，以各地方人大出台的《管理条例》为依据，开发区管委会作为政府的派出机构对开发区施行管理，其主要职能是进行经济开发规划和管理，为区内企业提供公共服务，同时还拥有一定的行政审批权。这种类型是我国开发区管委会的主流型式。

　　管委会与行政机关合一

　　这种类型的早期形态多见于以整个行政区域作为开发区，或者开发区的地域原来属于旧城区的一部分的情形中，也就是一般所谓的两块牌子一班人马。后来逐渐出现了由原来的开发区管委会转变为一级行政机构，成为一般的行政区的例子。如青岛黄岛开发区和上海浦东开发区。这种类型，无论在管理机构的编制还是职能方面，都与一般的行政区没有太大分别。

　　管委会为辅、企业为主

　　在这种模式中，管委会既不作为准政府代替当地政府行使行政管理权，也不直接以行政机构的身份开展管理。在此，管委会仅仅从事一些最为基本的管理、政策协调工作，具体的开发工作由开发公司来进行。这种体制主要存在于工业园区和高新科技园区。以上海的漕河泾、闵行、虹桥和苏州新加坡工业园为典型。

　　总的来说，三种类型的管委会体制并没有绝对的优劣之分，而是各有所长，都能在某种程度上适应当时当地的具体情形。当然，在现实的运作过程中，开发区管委会也确实存在不少的问题，使得围绕开发区产生的政策争论更为纷繁复杂。

　　第一，法律地位问题。由于开发区所具有的创新先试性，其管理机构——管委会并不属于行政机构序列，这从根本上来说不符合《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。而根据2004年11月23日最高人民法院审判委员会第1334次会议通过的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。这即便没有完全否定开发区管委会主体资格，也对管委会的法律地位提出了重要的质疑。

　　第二，委托代理问题(Principal-Agency Problem)。在实际操作中，作为当地政府委托代理的对象，一些地方的开发区管委会拥有着极大的权力，数量庞大的财税资金运行全部由管委会来行使，没有预算案，也没有决算报告。由于开发区并缺少健全的监督机制，缺乏人大、政协以及其他的监督力量，因此容易造成一些管委会监控不够，出现腐败、滥用权力等现象。

　　第三，体制变形问题。从20余年的发展经验来看，开发区管委会在早期确实能够作为对传统行政管理体制的突破而带来许多新鲜经验，为人们所瞩目。但是，随着时间的推移，管委会也发生着体制变形。这种变形的吸力来自三个方面，其一是开发区管委会本身的机构膨胀、人员臃肿、机制逐渐僵化；其二，是管委会外部的行政环境，包括本地的上级行政部门和国家行政部门要求开发区设置对应的行政部门的压力；其三，是在地方政府追求经济发展、获取政绩和规制外资源的冲动下，管委会随着开发区变为一般的行政区而逐渐蜕变为普通的一级行政政府，而不再具有独特的行政创新意味。

　　事实上，开发区管委会存在的这些问题，有些与管委会的本身运作有关。更多的，从根本上来说，却与我国中央政府与地方政府对开发区的定位以及连带的对管委会的规定密切相关。因此，有必要进一步厘清开发区管委会背后的历史线索。

　　中央地方博弈中的开发区管委会变迁

　　当以历史的视角来审视开发区管委会乃至开发区的发展时，可以发现，早期的开发区及其管委会是作为一种实验型的产物出现的，甚至有论者认为，因其地理、体制的隔绝与创新而可以称之为“飞地”、“孤岛”。1992年邓小平南巡之后，全国开发区建设出现大发展局面。也正是在此时，早期设立的开发区开始了向一般行政区的演变。上海浦东、青岛黄岛已成既定事实，而广州经济技术开发区的规划则明言自己未来的发展方向是成为一个现代化的新城区。与此相应，开发区的管委会也将随此转变为一级行政机关。那么，这究竟反映了什么问题？

　　追根溯源，开发区最初的建立是为了引进资金、发展经济，突破计划经济体制的束缚，而管委会则是突破计划经济体制下的行政管理体制的一种新尝试，是实现所谓“小政府、大社会、大服务”治理模式的制度手段。然而，在实际的行政过程中，开发区却逐渐演变成为地方政府拉动地方经济、获取政绩以及规制外资源的法宝，管委会则成为地方政府实现这些目的的具体执行者。这一点在1994年实行分税制之后变得更为突出。虽然当时无论在理论还是实践上，并没有为真正实行分税制做好充分的准备，但是对地方政府所造成的财政压力却依然沉重。

　　显然，由于分税制使得地方财政收入减少，但同时地方政府既要拉动本地经济，又要应付日益增长的公共产品与服务的开支，又要获取政绩和其他资源，所以各地方政府唯有进一步将开发区纳入控制范围，表现为一些开发区逐渐与行政区合并或者变为一级行政区，而其管委会也成为正式的行政机关。也就是说，近年来出现的开发区与一般行政区域的趋同与复归，很大程度上是受地方政府的利益动机驱动。

　　在2004年12月的国家开发区工作会议上，中央对开发区的指导方针转变成了“三为主、两致力、一促进”，即“以提高外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级开发区向多功能综合性产业区发展。”而对开发区管理方式的定位是：“国家级经济技术开发区要区别于城市的行政区，坚持长期以来形成的管委会模式，保持集中精简、灵活高效、亲商务实的管理和运行机制；继续实行‘小政府、大社会’的管理模式，保持管理机构的精简、高效。”

　　可见，目前的情形是，中央将开发区定位为功能单一的经济区，希望开发区以发展经济、产业聚集为主，继续担当拉动经济的角色。与此同时，中央运用各种严厉的政策手段来挤压地方政府利用开发区获得超常利益的空间，使其发展更符合于中央对开发区的定位以及中央的宏观调控及其他公共政策，如近年来屡次收缩土地政策等。而地方政府却试图将开发区转变为现代化的新城区。相应地，为了满足地方政府的这种强烈诉求，以管委会模式为核心和主流的原有开发区管理体制就将发生巨大的变化，其结果，就是转变为一般的政府形式。

　　在中央与地方的权力、利益博弈当中，开发区面临着如何定位的问题，管委会则面临着选择何种理念进行制度跃迁的问题。对于开发区来说，未来的选择是或者继续充当经济的牵引车，或者成为新的城市区域；对于管委会而言，或者继续成为行政管理体制创新的试点，或者扩张为一级政府。

　　管委会的历史变迁深刻反映了地方政府以建设开发区、其后又将其纳入一般行政区的方式，推动本地经济发展的强烈冲动、意愿与能力。而事实上，中国地方政府以及地方政府间的竞争在中国经济快速增长中所起到的巨大作用，早已为人们所注意。可以想见，这一过程必将为新一轮中国经济增长带来良性的因素。

　　李丹阳

北京大学政府管理学院研究生

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