地方政府融资手段

　　文 / 王卉彤

　　一、主要融资手段

　　上世纪八十年代以前，我国地方政府主要通过财政投入来融通城市基础设施建设所需资金。近年来，各地方政府开始进行多方式、多途径筹集城市基础设施建设资金的尝试，当 前的主要方式有直接融资、间接融资、BOT融资、土地出让收入等。

　　直接融资

　　这类融资主要以地方政府为融资主体而获得用于城市基础设施建设的资金。具体表现为：

　　I. 财政资本金投入而获得的股权收益；

　　II 由财政投入一些城市基础设施项目而带动外资和民营资本的投入；

　　III. 获得中央转贷的由中央政府发行的国内外政府债券；

　　IV. 向世界银行、亚洲开发银行等国际和地区金融机构贷款；

　　V. 获得中央转贷的由中央政府向外国政府的贷款；

　　VI. 外国政府援助赠款。

　　间接融资

　　这类融资主要通过银行、保险公司和投资公司等中介机构获得用于城市基础设施建设和改造的资金，是目前地方政府进行大规模融资的主要方式。具体表现为：

　　I. 政府授权一些从事城市基础设施建设的国有投资公司，向银行贷款，财政实施担保并进行贴息。近年来，为适应城市基础设施发展的需要，银行还新开辟了一些新型的贷款业务，如国家开发银行提出“依托政府信用，发展开发性金融业务”后，广东佛山市南海区2001年和2002年两次与国家开发银行签署城市基础设施打捆贷款合同，共计130亿元，其中2002年贷款中的83%是政府信用额度，这些贷款主要用于科技工业园基础设施、南海体育中心、南海区环境保护综合整治工程、广佛轻轨、高速公路等基础设施和公益设施项目的建设。

　　II. 政府授权企业发行企业债券，用于地方基础设施建设，财政实施担保并承担债券利息。如上海市1998年发行期限为5年、年利率为9%的“浦东建设债券”5亿元。

　　III. 通过有关投资信托公司，采用集合信托方式向社会投资者筹资，获得的资金用于城市基础设施建设；许多市政府已为投资于城市基础设施的信托计划，按照总投资额的一定比例提供政府补贴。例如上海外环隧道项目，项目公司从运营起开始，每年可得到上海市政府提供的项目投资余额9.8%的补贴，补贴年限是25年，之后项目将移交给政府。

　　BOT融资

　　随着各地城市基础设施建设和服务市场的进一步开放，价格和收费制度的进一步改革和创新，以及城市基础设施经营性、准经营性和非经营性类别的划分，社会资金开始进入城建领域。各地将有盈利的基础设施项目推向市场，通过BOT方式吸引外商或民间投资。BOT(Build Operate Transfer，建设—经营—转移)通常是由政府与项目投资人签订一揽子协议，约定项目投资人投资建设项目，并在建成后的一定期限内拥有项目经营权，特许经营期满后项目无偿归政府所有，其主导思想是所有权和经营权分离。典型形式为：项目所在地政府授予一家或几家私人企业所组成的项目公司特许权力，允许它们就某项特定基础设施项目进行筹资建设，在约定的期限经营管理，并通过项目经营收入偿还债务和获取投资回报；约定期满后，项目设施无偿转让给所在地政府。由于涉及到具体的城市基础设施项目各有不同特点，BOT有了 BOOT(Build Own Operate Transfer，建设—拥有—经营—转移)、BTO(Build Transfer Own，建设—转移—拥有)等变异形式。成都自来水六厂是国家计委批准的第一个BOT自来水厂项目，日供水能力40万立方米；总投资1.06亿美元，资本金占30%，信贷占70%。经过公开招标，法国通用水务和日本丸红公司组成的投标联合体中标，由二者作为发起人组成项目公司，其中法国通用水务出资60%，丸红出资40%。借款人为亚洲开发银行(ADB)和欧洲投资银行(EIB)。由银行自身担保经济险，由欧洲投资银行承保政治风险。里昂信贷银行作为境外融资银行承担ADB的附属贷款和EIB的担保贷款，同时提供套期保值服务。中国建设银行作为贷款银行的境内代理行，将为项目提供账户管理、抵押品监管、外汇兑换等服务。除项目公司的账户须按协议开在建设银行外，法国承包商的账户也开在建设银行，从而实现了资金体内循环。

　　土地出让转让收入

　　土地是政府拥有的国有资产中最大的资产，近几年，一些地方政府通过出让土地获得城市基础设施配套建设资金，形成了土地出让与城市基础设施建设互动的新模式。成都的一个县级市邛崃，2002年决定修建新城时，政府提供政策、土地等资源，承担相关的政策法律风险，作为项目的发起人和终极产权的所有者，与四川瑞云集团签订了《邛崃市新区开发建设项目协议书》，规定新城整体以BOT形式建设经营50年。期间，瑞云集团享有城市新区公用事业的特许专有经营权，包括公用设施经营权、广告经营权、车辆新增部分经营权和水上项目以及其他公用设施的经营权，50年后，企业将城市无偿还给邛崃市政府。

　　二、地方政府的融资困难

　　由于近年来，各地方政府都开始进行多方式、多途径筹集城市基础设施建设资金的尝试，在政府投资比例下降的情况下，各地城市基础设施建设资金总量却在不断增长。但由于城市化进程迅速，城市基础设施建设资金不足的问题又是长期积累下来的，各地城市基础设施建设资金仍与实际需要相差很远。目前城建筹资的实际状况不容乐观：商业银行的贷款由于其期限要求和效益原则与城建项目的低经济效益不相匹配，因而贷款的成本较高，且资金的使用往往受到严格的条件约束；政策性银行的贷款对象一般侧重于全国性基础设施建设项目；利用外资不但汇率风险大、数量有限，而且手续繁杂、时间成本很高；对于民营企业等社会资金的投入，由于市政公用设施建设项目的公益性特点和民营企业资金实力的限制，短期内难有大的作为；在严格保护耕地的土地管理制度下，地方政府大规模地经营城市土地也将难以为继。在邛崃新城建设案例中，投资城市基础设施建设的瑞云集团，按照签订协议应可以享受土地开发后产生的“级差地租”收益，但时隔不过半年，国土资源部于2002年7月份下发11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定除城市基础设施建设用地、公益设施建设用地外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，一律采用招投标方式出让。 就此，靠经营性土地收回投资的邛崃模式遭遇政策壁垒，陷入困境。

　　三、可借鉴的融资手段

　　因此，在新的形势下，应尽快建立市场化、多元化基础设施的融资渠道。在西方经济发达国家，有些我国尚未采用的城市基础设施融资模式对于完善资本市场结构、支持城市基础设施的建设、丰富居民的金融资产、促进民间投资有着重要的借鉴作用。

　　市政债券(Municipal Bond)

　　市政债券是由地方政府或其授权代理机构发行的有价证券，筹集的资金用于市政公用设施和社会非经营性项目的建设。市政债券分为两大类：一种是一般债务债券，是以当地政府信用和税收能力作为还本付息的保证，所筹措的资金往往用于修建普通公路、公园以及一般市政设施等。另一种是收益债券，是由地方政府的授权代理机构(企业)为了投资建设某项基础设施而发行的债券，这些基础设施包括收费路桥、隧道、自来水厂、污水处理厂、电厂、地铁和港口等，以该项设施的有偿使用收入作为还债资金。由于收益债券的偿还，不是以政府税收为之担保，而是以有关项目是否盈利为前提条件，因而与一般债务债券相比，收益债券的投资风险往往要大一些。在西方发达经济国家，许多地方政府是通过发行市政债券的方式筹措资金来建设市政项目。

　　基础设施收费证券化

　　基础设施收费证券化是资产证券化中的一种，是资产证券化与基础设施项目相结合的产物，是资产证券化在基础设施项目中的具体运用。基础设施收费证券化是指以基础设施的未来收费所得产生的现金流为支持发行债券进行融资的方式，债券的还本付息来源于基础设施的未来收费所得产生的现金流。经营性基础设施一般有两个特点：一是由于消费者对基础设施的消费数量或次数是比较稳定的，不会有较大的波动，消费价格受政府管制，也不会有较大的波动，因此经营性基础设施收费的收益十分稳定；二是基础设施建设受到中央政府或地方政府的支持，风险低。因此经营性基础设施是很适合采取证券化融资的优良资产，以基础设施收费为支撑发行的债券较容易被资本市场上的投资者所接受。而且由于仅仅转让了未来现金流，并未真正转让原始权益，能在有效保护国家对城市基础设施所有权的基础上解决资金问题。

　　私人主动融资(Private Finance Initiative，简写为PFI)

　　PFI是是BOT 的优化，上世纪九十年代初始于英国，后在欧洲和北美的大型基础设施建设项目中得到广泛应用。PFI项目由政府根据实际需要发起筹建，私营企业和私有机构组建的项目公司具体负责项目的融资、设计、开发和建造。与BOT 模式不同的是，政府对项目的要求没有那么具体，往往只有目标和功能要求，充分利用私营企业的优势，实现项目的选择、设计和运营的创新；项目竣工后，项目公司不是将项目提供给最终使用者，而是出售或租赁给政府及相关部门。也有一些特殊的PFI项目，项目公司可以负责经营，并直接为公众提供服务，费用仍由政府及相关部门支付。

　　次级债券

　　次级债券在国际资本市场上用的很多，随着“长期负债等同资本”观念的传播，开始主要是作为补充银行资本金的融资工具，然后其运用的范围越来越广，成了公共基础设施融资上用于提升项目资信、以便进行更多融资的一种工具。例如：在美国德克萨斯州按规划要建造乔治—布什公路时，发现该项目本身收入并不足以单独在资本市场上融资，而州交通厅在财政上无法承担全部投入，这时就需要提升项目的资信使之得以利用资本市场。当时就是利用了次级债券的工具，确切的说是次级债务，即原本应由州交通厅提供的资金量增加到1.3亿美元，但是这作为债务而不是纯财政投资，但同时这些债务是次级的，次于普通投资者所持有的债券。由于有此1.3亿美元次级债务的存在，使得项目资信提升、投资者信心增加，结果在资本市场上以较低的资本成本获得了余下所需的资金。次级债券通常用于准经营性城市基础设施的融资。

　　王卉彤 中央财经大学财经研究院 副教授

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