正确认识政府竞争

　　文 / 冯兴元 李文钊

　　政府竞争不仅指一地政府与另一地政府之间的竞争，而且还涉及政府内部部门之间的竞争以及政府与政府之外的组织与个体的竞争。也就是说，政府竞争包括政府间竞争，政府内部的竞争)以及政府内外的竞争。顾名思义，地方政府竞争是指地方政府涉足其中的政府竞争行为。

　　记得90年代末，笔者开始关注政府竞争的时候，一些学者认为中国过去是帝国，现在是单一制国家，不存在政府竞争或者地方政府竞争，因为政府之间必须合作，不允许竞争。这些学者的观点是错误的，因一叶而障目，把形式上的制度被当作了事实上的制度。正式的帝国秩序和单一制秩序只是形式上的制度。事实上的秩序与之有着巨大的偏差。而这一偏差的造成就归因于政府竞争。政府竞争的动力则来自于组成政府的人的自利。即便人不是随时随地自利的，但是约束条件下的最大化倾向是无须争辩的事实。

　　其实，中国的地方政府竞争历来就存在。春秋战国时代，政府竞争就非常激烈，其矛头直指王权或霸权。其间夹杂着横向的和纵向的地方政府竞争。春秋时楚庄王北伐，并向周天子的使者询问代表王权象征的九鼎的重量，大有夺取周朝天下之势。这就是问鼎中原的典故之出处。诚然，严格意义上的竞争有别于冲突和战争。但是，诸侯列国之间又何尝不是将冲突和战争充做竞争的手段呢？

　　利益驱动下的地方政府间竞争

　　在计划经济时代，尽管中央政府高度集权，但我们仍然看到工人在机器旁打盹和农民在田间歇脚的消极怠工现象，以及基层干部和村民私下包干到户的“欺上犯君”行为。从性质上分析，前者属于政府内外竞争行为，后者则为纵向政府间竞争行为。那时候业已存在的“一放即乱，一收即死”的治乱循环，也说明存在严重的纵向政府竞争。至于各地政府争相申请中央投资项目，则体现了地方政府之间的横向竞争。

　　从1978年开始，中国社会开始了复杂的体制转型过程，这一转型不仅仅是经济体制转型的过程，同时是政治经济体制等全方位的转型过程，也是一种社会秩序重构的过程。在这一转型过程中，国家的作用及地方政府的空间结构差异性日益凸显。随着计划经济向市场经济转型以及中央向地方的分权过程的展开，不仅个体和企业的利益开始觉醒，地方政府的利益也开始觉醒。有学者甚至用“地方产权制度”(regional property rights of local governments)来概括地方政府的利益诉求，以区别于“国家产权”。就是说，地方政府的财力及经济发展直接与当地企业具有关联性，这使得各地方政府通过各种方式来促进当地企业发展，纷纷推出各种优惠政策来吸引更多投资和企业落地，甚至直接投资和控制企业。

　　在利益驱动下，地方政府之间的横向竞争日益加剧。经济市场化和地方分权拉开了激烈的地方政府间竞争的序幕。各地纷纷采取地方保护主义和地方封锁的方式，来促进本地企业的发展，这种例子的明显表现为烟、酒等产品的地区保护主义。甚至地方政府大力推行地方国有企业和集体企业的民营化，也与地方政府间竞争有关：当地方政府可以通过征税和收费获得可支配财力，那么直接经营地方国有和集体企业有时侯是不划算的，成本和收益的权衡导致地方政府对一部分自己所控制的企业进行民营化。

　　纵向政府之竞争

　　至于改革初期的经济市场化和地方分权，其本身就可以被视为中央政府和地方政府、政府与民众之间较为隐形的竞争的结果：正是因为要调动经济主体发展经济的积极性，才需要经济市场化；也正是因为要调动地方政府发展地方经济的积极性，才需要地方分权。

　　中央与地方的竞争表现在财政、经济和社会领域的方方面面。

　　财政

　　在财政领域，80年代实行的地方财政分权，尤其是各种财政包干制，大大激发了地方政府推动地方经济发展的动力。地方政府通过藏富于民或者征收预算外和制度外收入的方式，使地方财力空前提升。而中央政府的预算外收入本来就少，再加上经济市场化导致利润上缴日少，事实上减少了中央政府从地方总收入中的分成，并减少了中央政府占全部预算内财政收支的比重。但中央政府也向地方政府伸手借款，并通过提高地方政府上缴基数等手段平帐。即便如此，中央政府本级预算内收入占比从1985年的38.4%降到1993年的22%, 支出占比同期从39.7%降到28.3%。纵向政府竞争空前剧烈。

　　1994年开始，中国政府开始实施“分税制”改革，中央税种和地方税种分开，这使得中央政府财政和地方政府财政开始形式上实现制度化“分权”。其实质则是集权，直接体现了严峻的纵向政府竞争。分税制改革的两大目标就是提高两个比重，一是提升财政收入占国内生产总值的比重，二是提升中央财政收入占全部财政收入的比重。实际情况也恰恰是朝着这一目标发展：全部预算内财政收入占国内生产总值的比重从1993年的12.6%增长到2004年的19.3%；在同期，中央预算内财政收入占全部预算内财政收入的比重从22%增长到54.9%。

　　经济

　　在经济领域，尽管我国的经济市场化取得了重大的进展，经济统制主义的色彩仍然非常严重。这直接体现为政府与民间的直接或者间接竞争。所谓歧视民企，“与民争利”，挤出民间投资之类的说法就反映了此类现象。经济统制主义行为直接体现在现有审批制度上：比如涉及投资项目总额达到一定金额时，就需要按照金额的高低经由国家发改委或者地方发改委的审批。金额高一些，由国家发改委审批；金额低一些，由地方发改委审批。这类自上而下的控制是我国单一制政体的特点。但是地方上的企业可以通过向地方政府官员寻租，以化整为零的方式把项目分期报批，最终达到项目上马之目标。著名的常熟市“铁本”事件就是如此。该事件涉及民间资本对钢铁产业的较大规模投资，其用地和项目审批就是采取化整为零方式解决的。在经济统制主义色彩浓厚的国家，通过这类“制度创新”性质的对策化解上级的政策是正常的竞争行为。“铁本”事件反映了中央与地方的竞争，政府与民间的竞争。

　　在经济领域，最新的一轮较大规模的纵向政府竞争发生在去年。当时中央严格控制土地资源的开发，这进一步约束了地方政府通过出售土地资源来获取资源的途径。在这样的背景之下，各地方政府纷纷通过各种方式来扩大地方政府财政，有些地方通过不执行中央土地政策出售土地来获取财政资源，有些地方政府通过当地国有企业改制引入外资来扩大地方政府财政收入。中央强令各地政府采取对房地产市场降温的措施。但是，许多特大城市和大城市的政府，都采取的措施并不积极。这是因为，地方经济增长，财政收入增长，乃至城市政府官员的“乌纱帽”是与房地产市场的“泡沫型”或者“非泡沫型”繁荣挂钩的，一损倶损，一荣俱荣。我国的用地控制政策是一些部门用行政命令的形式下达的。由此，我国官方话语中，宏观调控的概念创新程度很强，它涵盖了财政政策、货币政策、计划、行政、土地政策。而经济学中的宏观调控主要就是指财政政策和货币政策。官方话语与经济学家的话语从而也形成一种竞争。这也属于政府内外之间的竞争。

　　社会

　　在社会领域，比如在基础教育领域，也存在着纵向政府竞争。中央对基础教育的投入直到今年为止一直十分有限，中央三令五申要求各地解决投入问题，而地方政府似乎因为其他诸如发展经济之类优先考虑而忽视基础教育投入。即便今年中央将大幅提高对基础教育的投入，也是要求地方政府一起上。

　　此外，地方政府不愿意把资金投入到基础教育，也与地方政府之间的横向竞争有关：所节约的资源可以腾出来用于吸引外来投资，发展地方竞争。这些资源直接构成了有关地方的当前竞争力。至于从长远看，缺乏对基础教育的投资恰恰会影响区域或者地方的长期竞争力。所以，地方政府对于其长远利益和当前利益需要加以权衡取舍。

　　正确认识地方政府竞争

　　从我国地方政府的竞争行为，可以看到地方政府的如下特点：第一，各级政府体现为“竞争性政府”特性；第二，地方政府竞争广泛存在，既涉及政府间的竞争，又有政府内的竞争和政府内外的竞争；第三，在地方政府竞争中，表现出约束条件下的最大化倾向，也就是能最大化就最大化，不一定就是一定要最大化；第四，只有承认地方政府竞争才能解释各级政府许多偏离正式法规政策的行为。

　　此外，不能一概而论地认为上述地方政府竞争对社会共同体而言是有利的或者不利的。它是双刃剑。有些地方政府竞争行为是有利的，有些则是不利的。中国社会正处在激剧的变革和转型时期，地方政府竞争的特点、方式、强度都有了重大的变化。需要我们对之特别关注。一般而言，对于地方政府竞争，需要一个公平的竞争秩序框架加以规范，需要承认或者假设政府存在着很大的自利性或者竞争性一面。只有放弃“仁慈性政府”或者“仁政”假设，才能制定出合理的规则，形成一种公平的规则秩序框架。也只有这样，才能利用那些有利的地方政府竞争行为，避免和消除不利的地方政府竞争行为。

　　北京，2006年2月11日

　　冯兴元 中国社会科学研究员农村发展研究所副研究员

　　李文钊 中国人民大学博士研究生

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